T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93606
de otros derechos, como los aquí discutidos, más allá de los supuestos expresamente
previstos en la normativa sanitaria «ordinaria» relativa a la lucha contra las
enfermedades infecciosas, ex art. 12.1 LOAES. Dicha suspensión sí sería posible en
caso de declararse un estado de excepción, pero conforme a esta interpretación sería
necesaria una reforma normativa de alcance a fin de admitir las crisis sanitarias o
epidemias graves como supuestos de hecho habilitadores para una declaración del
estado de excepción. Solo así, pues, podría una epidemia –por grave que pueda ser–
justificar la suspensión (en los términos anteriormente utilizados en el fundamento
jurídico 5) de la libertad deambulatoria con carácter general.
Obviamente, solo el legislador democrático puede adoptar tales reformas normativas
que, por otra parte, han recomendado recientemente órganos como el Consejo de
Estado (dictamen 213/2021, de 22 de marzo), y el Tribunal Supremo
[sentencia 719/2021, de 24 de mayo, fundamento cuarto, letra D)]; y es claro que «no
corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación» que solo aquel
tiene atribuido [SSTC 17/2013, de 31 de enero, FJ 11, y 8/2015, de 22 de enero, FJ 2 g)].
Pero, conforme a la condición de «intérprete supremo de la Constitución» que le atribuye
el artículo 1 de su Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, sí le compete «dota[r] a las
normas de un contenido que permita leer el texto constitucional a la luz de los problemas
contemporáneos, y de las exigencias […] a que debe dar respuesta la norma
fundamental del ordenamiento jurídico a riesgo, en caso contrario, de convertirse en letra
muerta» (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 9). No es pues preciso forzar el
razonamiento constitucional para afirmar, como allí mismo se hacía, la necesidad «de
una interpretación evolutiva [de la Norma Fundamental que] se acomoda a las realidades
de la vida […] como medio para asegurar su propia relevancia y legitimidad», por lo que
no basta una «interpretación […] originalista de los textos jurídicos», sino que es
igualmente precisa «la observación de la realidad social jurídicamente relevante, sin que
esto signifique otorgar fuerza normativa directa a lo fáctico».
En tal sentido, parece también posible una interpretación integradora que permita
justificar la adopción de medidas tan intensas como las que amparan los reales decretos
impugnados en tanto lo que se cuestiona no es, ha de reiterarse, las medidas en sí, sino
su adecuación al estado de alarma declarado. En efecto, como también se ha recordado,
ya nuestro ATC 40/2020, FFJJ 2 y 4, subrayaba que los distintos estados previstos en el
artículo 116 comportan –al margen de las específicas circunstancias que los justifiquen–
un distinto grado de intensidad en cuanto a las medidas adoptadas; y basta una lectura
de la ley para comprobar que tales estados no constituyen «compartimentos estancos e
impermeables», en tanto la propia norma prevé la concurrencia de circunstancias
habilitantes para declarar distintos estados, que justifican la ampliación de las medidas
disponibles (artículo 28: «cuando la alteración del orden público haya dado lugar a
alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto o coincida con ellas, el
Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las
previstas para el estado de alarma en la presente ley»).
Es más: esta interpretación integradora, capaz de superar una distinción radical entre
tales circunstancias habilitantes («naturales o tecnológicas», para la alarma; políticas o
sociales, para la excepción) se manifestó ya implícitamente con ocasión del Real
Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la
normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. En efecto, dicha
declaración se justificó por «las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre
del espacio aéreo español como consecuencia de la situación desencadenada por el
abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo»,
que «impiden el ejercicio del derecho fundamental» a la libre circulación por todo el
territorio nacional, «y determinan la paralización de un servicio público esencial para la
sociedad como lo es el servicio de transporte aéreo». Dichas circunstancias constituían,
según afirmaba el real decreto, «una calamidad pública de enorme magnitud por el muy
elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la
cve: BOE-A-2021-13032
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 182
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Sec. TC. Pág. 93606
de otros derechos, como los aquí discutidos, más allá de los supuestos expresamente
previstos en la normativa sanitaria «ordinaria» relativa a la lucha contra las
enfermedades infecciosas, ex art. 12.1 LOAES. Dicha suspensión sí sería posible en
caso de declararse un estado de excepción, pero conforme a esta interpretación sería
necesaria una reforma normativa de alcance a fin de admitir las crisis sanitarias o
epidemias graves como supuestos de hecho habilitadores para una declaración del
estado de excepción. Solo así, pues, podría una epidemia –por grave que pueda ser–
justificar la suspensión (en los términos anteriormente utilizados en el fundamento
jurídico 5) de la libertad deambulatoria con carácter general.
Obviamente, solo el legislador democrático puede adoptar tales reformas normativas
que, por otra parte, han recomendado recientemente órganos como el Consejo de
Estado (dictamen 213/2021, de 22 de marzo), y el Tribunal Supremo
[sentencia 719/2021, de 24 de mayo, fundamento cuarto, letra D)]; y es claro que «no
corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación» que solo aquel
tiene atribuido [SSTC 17/2013, de 31 de enero, FJ 11, y 8/2015, de 22 de enero, FJ 2 g)].
Pero, conforme a la condición de «intérprete supremo de la Constitución» que le atribuye
el artículo 1 de su Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, sí le compete «dota[r] a las
normas de un contenido que permita leer el texto constitucional a la luz de los problemas
contemporáneos, y de las exigencias […] a que debe dar respuesta la norma
fundamental del ordenamiento jurídico a riesgo, en caso contrario, de convertirse en letra
muerta» (STC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 9). No es pues preciso forzar el
razonamiento constitucional para afirmar, como allí mismo se hacía, la necesidad «de
una interpretación evolutiva [de la Norma Fundamental que] se acomoda a las realidades
de la vida […] como medio para asegurar su propia relevancia y legitimidad», por lo que
no basta una «interpretación […] originalista de los textos jurídicos», sino que es
igualmente precisa «la observación de la realidad social jurídicamente relevante, sin que
esto signifique otorgar fuerza normativa directa a lo fáctico».
En tal sentido, parece también posible una interpretación integradora que permita
justificar la adopción de medidas tan intensas como las que amparan los reales decretos
impugnados en tanto lo que se cuestiona no es, ha de reiterarse, las medidas en sí, sino
su adecuación al estado de alarma declarado. En efecto, como también se ha recordado,
ya nuestro ATC 40/2020, FFJJ 2 y 4, subrayaba que los distintos estados previstos en el
artículo 116 comportan –al margen de las específicas circunstancias que los justifiquen–
un distinto grado de intensidad en cuanto a las medidas adoptadas; y basta una lectura
de la ley para comprobar que tales estados no constituyen «compartimentos estancos e
impermeables», en tanto la propia norma prevé la concurrencia de circunstancias
habilitantes para declarar distintos estados, que justifican la ampliación de las medidas
disponibles (artículo 28: «cuando la alteración del orden público haya dado lugar a
alguna de las circunstancias especificadas en el artículo cuarto o coincida con ellas, el
Gobierno podrá adoptar además de las medidas propias del estado de excepción, las
previstas para el estado de alarma en la presente ley»).
Es más: esta interpretación integradora, capaz de superar una distinción radical entre
tales circunstancias habilitantes («naturales o tecnológicas», para la alarma; políticas o
sociales, para la excepción) se manifestó ya implícitamente con ocasión del Real
Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la
normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. En efecto, dicha
declaración se justificó por «las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre
del espacio aéreo español como consecuencia de la situación desencadenada por el
abandono de sus obligaciones por parte de los controladores civiles de tránsito aéreo»,
que «impiden el ejercicio del derecho fundamental» a la libre circulación por todo el
territorio nacional, «y determinan la paralización de un servicio público esencial para la
sociedad como lo es el servicio de transporte aéreo». Dichas circunstancias constituían,
según afirmaba el real decreto, «una calamidad pública de enorme magnitud por el muy
elevado número de ciudadanos afectados, la entidad de los derechos conculcados y la
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