BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021

Sec. TC. Pág. 93563

Ley Orgánica 4/1981 en sentido extensivo. En sede de derechos fundamentales, el
legislador debe ser extremadamente cauteloso en la aplicación de cualquier medida
restrictiva o limitativa, y resulta excluida cualquier medida suspensiva, por exigencias del
principio de legalidad y por ser los derechos fundamentales una de las garantías
estructurales del orden jurídico, político y moral (art. 10.1 CE). Es corolario de lo anterior
el inciso final del artículo 55.2 CE, que sanciona la utilización injustificada o abusiva de
las facultades reconocidas en la Ley Orgánica 4/1981 con responsabilidad penal.
a) El artículo 7 del Real Decreto 463/2020 supone una derogación de la libertad de
circulación y de la libertad de residencia (art. 19 CE), pues mediante este precepto el
Gobierno ha impuesto el confinamiento de la totalidad de la población residente en el
territorio nacional y, con ello, una suspensión del derecho fundamental contraria a la
Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981.
El artículo 19 CE reconoce, con la categoría de derecho fundamental, tres libertades:
la de circulación, la de residencia y la de entrar y salir de España. El derecho a circular
libremente por el territorio español comporta básicamente una abstención o no injerencia
de los poderes públicos en el ir y venir de los ciudadanos dentro de España, injerencia
que requiere habilitación legal expresa [SSTC 85/1989, de 10 de mayo, FJ 3; 169/2001,
de 16 de julio, FJ 6, y 184/2003, de 23 de octubre, FJ 6 b)]. Además, el Tribunal
Constitucional pone habitualmente en conexión el artículo 19 CE con el artículo 139.2,
que prohíbe a cualquier autoridad adoptar medidas que, directa o indirectamente,
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas (y de los bienes)
en todo el territorio nacional. Frente a ello, lo que impone el Real Decreto 463/2020 es,
no solo la suspensión de este derecho fundamental, sino una ablación del mismo. Basta
acudir a la Ley Orgánica 4/1981 (integrante del bloque de constitucionalidad a los efectos
del artículo 28.1 LOTC), cuyo artículo 11 a) solo permite, para el estado de alarma,
«limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares
determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos», sin que se
autorice restricción alguna respecto de la libertad fundamental de residencia. Solo en los
estados de excepción o de sitio cabe acordar la suspensión de los derechos
fundamentales del artículo 19 CE y, a estos efectos, lo que entiende la Ley
Orgánica 4/1981 por suspensión son las limitaciones autorizadas en su artículo 20.
La regla general es que estos derechos reconocen una esfera de libertad natural,
intangible para el Estado. Si bien, al no existir derechos ilimitados, a partir de ese
principio de libertad, ha de procederse a delimitar el derecho en su relación con otros
derechos o bienes constitucionalmente protegidos, o a introducir en el mismo límites
razonables y proporcionados. No es esta la técnica del repetido artículo 7, que toma
como punto de partida una prohibición general, para introducir determinadas
excepciones a esa restricción generalizada. Se emplea así la técnica típica de la
suspensión del derecho, introduciendo las excepciones absolutamente indispensables
para garantizar la subsistencia de los ciudadanos, actividades excepcionadas que,
además, «deberán realizarse individualmente».
Esta derogación del derecho fundamental del artículo 19 CE es de tal intensidad que
incluso sería discutible su adopción en los estados de excepción o de sitio (art. 20, ya
citado, de la Ley Orgánica 4/1981), pues en estos estados la suspensión de estos
derechos se entiende como la imposición de restricciones parciales de movimiento,
limitadas bien espacialmente, bien subjetivamente, en cuanto referidas a determinadas
personas por fundados motivos, en razón a la peligrosidad para el mantenimiento del
orden público. Frente a ello, lo que opera el artículo 7 es una verdadera derogación,
durante la vigencia del estado de alarma, de la libertad de circulación en todo el territorio
nacional y para la totalidad de la ciudadanía. Además, para determinados grupos de
personas la ablación del derecho fundamental no conoce excepción alguna (niños o
personas dependientes que no puedan salir del domicilio por sí solos), lo que supone un
absoluto confinamiento que queda confirmado por la Orden SND/370/2020, de 25 de
abril, que permite, a partir de su publicación, un paseo diario de menores de 14 años en
las condiciones allí establecidas. De lo expuesto resulta la vulneración por los reales

cve: BOE-A-2021-13032
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Núm. 182