T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93589
Decreto 463/2020 se acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el
artículo 116.1 CE (LOAES). En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance
puede ser calificado como una «suspensión» del derecho, vedada para el estado de
alarma. Finalmente, y solo en el caso de que el derecho no haya quedado suspendido,
cabrá analizar si la limitación respeta las exigencias de la proporcionalidad. Tales
aspectos se examinan a continuación.
Así, y en principio, la LOAES proporciona cobertura formal para una limitación
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de «limitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas
al cumplimiento de ciertos requisitos» [punto a)]. De otra, el 12.1 admite que en el
supuesto previsto en el artículo 4 b) («crisis sanitarias, tales como epidemias»), «la
autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas
previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra
las enfermedades infecciosas»; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la
Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública,
según la cual «con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible» (artículo 3). Resulta
así que los preceptos controvertidos cuentan con un primer y necesario soporte en la
LOAES.
A partir de ahí, los recurrentes no niegan que la libertad de circulación de las
personas que el real decreto establece puede referirse a «lugares determinados»; ni que
la exigencia de «cumplimiento de ciertos requisitos», puede consistir, como en este caso,
en la «realización» de ciertas «actividades». Tampoco ponen en duda que el «ámbito
territorial» del estado de alarma (apartado 2 del artículo 116 CE) puede llegar a coincidir
con el del territorio nacional en su conjunto, según expresamente precisa la LOAES
(art. 4, párrafo primero) y dispone también el Real Decreto 463/2020 (art. 4). Ni
cuestionan que la autoridad pueda recurrir a controlar a los enfermos o a su entorno
inmediato para evitar la transmisión de enfermedades infecciosas. Lo que la demanda
discute es que una medida como la impugnada se haya establecido «en todo el territorio
nacional y para la totalidad de la ciudadanía». Considera que ello no solo comporta una
suspensión del derecho fundamental alegado, vedada al estado de alarma; sino que ni
siquiera hubiera sido factible en los estados de excepción y de sitio (artículo 20.1
LOAES).
Sentado que esta medida es reconducible a una de las previstas en abstracto por la
LOAES, por lo que cuenta con ese específico fundamento legal, habrá que analizar si
puede integrarse dentro del margen constitucionalmente posible.
Como se ha visto, la demanda se centra en alegar sobre la aducida «suspensión»
del derecho a la libertad de circulación. Por el contrario, el abogado del Estado descarta
esta y defiende la proporcionalidad de la medida, que estima adecuada y necesaria tanto
para la protección de la salud pública (art. 43 CE), como para el aseguramiento de los
derechos fundamentales de todos a la vida y a la integridad física (art. 15 CE). En esta
misma línea, el Real Decreto 463/2020 justifica en su preámbulo que «las medidas
previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para
proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la
enfermedad y reforzar el sistema de salud pública»; añadiendo que «las medidas
temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado […] deben ahora
intensificarse sin demora para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario,
social y económico». Se afirma así que «las medidas que se contienen en el presente
real decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situación y resultan
proporcionadas a la extrema gravedad de la misma […]»; argumento reiterado en los
cve: BOE-A-2021-13032
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 182
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93589
Decreto 463/2020 se acomoda a lo previsto en la ley orgánica a la que remite el
artículo 116.1 CE (LOAES). En caso de que así sea, procederá analizar si su alcance
puede ser calificado como una «suspensión» del derecho, vedada para el estado de
alarma. Finalmente, y solo en el caso de que el derecho no haya quedado suspendido,
cabrá analizar si la limitación respeta las exigencias de la proporcionalidad. Tales
aspectos se examinan a continuación.
Así, y en principio, la LOAES proporciona cobertura formal para una limitación
excepcional de la libertad constitucional de circulación. De una parte, su artículo 11
dispone que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante
su vigencia se dicten, podrán acordar, entre otras medidas, la de «limitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas
al cumplimiento de ciertos requisitos» [punto a)]. De otra, el 12.1 admite que en el
supuesto previsto en el artículo 4 b) («crisis sanitarias, tales como epidemias»), «la
autoridad competente podrá adoptar por sí, según los casos, además de las medidas
previstas en los artículos anteriores, las establecidas en las normas para la lucha contra
las enfermedades infecciosas»; remisión que obliga a considerar, muy especialmente, la
Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública,
según la cual «con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad
sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las
medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan
estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se
consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible» (artículo 3). Resulta
así que los preceptos controvertidos cuentan con un primer y necesario soporte en la
LOAES.
A partir de ahí, los recurrentes no niegan que la libertad de circulación de las
personas que el real decreto establece puede referirse a «lugares determinados»; ni que
la exigencia de «cumplimiento de ciertos requisitos», puede consistir, como en este caso,
en la «realización» de ciertas «actividades». Tampoco ponen en duda que el «ámbito
territorial» del estado de alarma (apartado 2 del artículo 116 CE) puede llegar a coincidir
con el del territorio nacional en su conjunto, según expresamente precisa la LOAES
(art. 4, párrafo primero) y dispone también el Real Decreto 463/2020 (art. 4). Ni
cuestionan que la autoridad pueda recurrir a controlar a los enfermos o a su entorno
inmediato para evitar la transmisión de enfermedades infecciosas. Lo que la demanda
discute es que una medida como la impugnada se haya establecido «en todo el territorio
nacional y para la totalidad de la ciudadanía». Considera que ello no solo comporta una
suspensión del derecho fundamental alegado, vedada al estado de alarma; sino que ni
siquiera hubiera sido factible en los estados de excepción y de sitio (artículo 20.1
LOAES).
Sentado que esta medida es reconducible a una de las previstas en abstracto por la
LOAES, por lo que cuenta con ese específico fundamento legal, habrá que analizar si
puede integrarse dentro del margen constitucionalmente posible.
Como se ha visto, la demanda se centra en alegar sobre la aducida «suspensión»
del derecho a la libertad de circulación. Por el contrario, el abogado del Estado descarta
esta y defiende la proporcionalidad de la medida, que estima adecuada y necesaria tanto
para la protección de la salud pública (art. 43 CE), como para el aseguramiento de los
derechos fundamentales de todos a la vida y a la integridad física (art. 15 CE). En esta
misma línea, el Real Decreto 463/2020 justifica en su preámbulo que «las medidas
previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para
proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la
enfermedad y reforzar el sistema de salud pública»; añadiendo que «las medidas
temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado […] deben ahora
intensificarse sin demora para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario,
social y económico». Se afirma así que «las medidas que se contienen en el presente
real decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situación y resultan
proporcionadas a la extrema gravedad de la misma […]»; argumento reiterado en los
cve: BOE-A-2021-13032
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