T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93588
b) Debe excluirse asimismo que la controversia sobre este artículo 7 guarde
relación objetiva con los derechos y garantías que, en materia sancionatoria, establece el
artículo 25 CE, cuyos apartados 1 (principio de legalidad) y 3 (exclusión de sanciones
privativas de libertad por la administración civil) invocan los recurrentes. Baste con
recordar que el artículo 25, en aquellos apartados, es de aplicación únicamente respecto
de normas, medidas o decisiones que tengan una «finalidad represiva, retributiva o de
castigo» (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8); presupuesto que no concurre en el
presente caso.
5. Una vez descartadas las anteriores infracciones constitucionales, procede entrar
en el examen de la posible vulneración por este art. 7, de los derechos fundamentales
enunciados en el párrafo primero del artículo 19 CE, de conformidad con el cual «los
españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio
nacional».
En los antecedentes de esta sentencia se han expuesto con detalle las razones con
las que la demanda argumenta la infracción del artículo 19 CE. Basta pues recordar que
el eje de las mismas es que esta regulación habría deparado un «auténtico
confinamiento de la totalidad de la población», con el consiguiente daño para el derecho
a la libre circulación por el territorio nacional, así como una infracción del derecho a
elegir libremente residencia; a lo que añaden que la restricción de esta última no está
contemplada en la LOAES.
Frente a ello, la abogacía del Estado arguye, en síntesis, que la medida prevista en
la LOAES [art. 11 a)], se justifica en la preservación de la salud pública y en la defensa
del derecho a la vida y a la integridad física de las personas (arts. 43 y 15 CE); que
resulta además proporcionada a tales efectos, ya que «en el actual estado de la ciencia»
no cabe concebir otra menos intensa para superar la crisis sanitaria; y que la misma se
compadece con el contenido esencial de los derechos que se dicen conculcados.
La resolución de esta controversia ha de partir de las siguientes consideraciones:
a) Bajo la rúbrica «Limitación de la libertad de circulación de las personas», el
artículo 7, en sus números 1 y 3, no se queda en la acotación del ámbito de esa libertad,
como ocurre con otras reglas previstas para situaciones de normalidad; sino que la limita
o restringe de modo drástico, hasta el extremo de alterar o excepcionar pro tempore su
contenido esencial. Por ello, una medida de este carácter nunca podría haberse previsto
en leyes que pretendieran la regulación u ordenación general del ejercicio de esta
libertad, so pena de incurrir en inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), sin perjuicio de lo que
pudiera disponer la legislación para hipótesis de emergencias coyunturales. No hay que
olvidar que, ante coyunturas de «grave riesgo, catástrofe o calamidad pública» (en
palabras del art. 30.4 CE), la libertad de circulación, como otras, podría llegar a
redefinirse y contraerse –incluso sin dar lugar a un estado de alarma– con arreglo a lo
que el tribunal llamó tempranamente los «límites necesarios que resultan de su propia
naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros
derechos» (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7).
Ahora bien, la mera constatación de que los números 1 y 3 del artículo 7 del Real
Decreto 463/2020 limitan la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con
carácter general, el artículo 53.1 CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en
última instancia consiste en si tal medida puede encontrar amparo en la declaración del
estado constitucional de alarma.
En efecto, es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor
con el que en ella se contempla tanto la instauración inicial como el ulterior
mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de
este estado de crisis, estrictamente acotado en el tiempo y sometido a constante
fiscalización y control.
Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar,
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real
cve: BOE-A-2021-13032
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 182
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93588
b) Debe excluirse asimismo que la controversia sobre este artículo 7 guarde
relación objetiva con los derechos y garantías que, en materia sancionatoria, establece el
artículo 25 CE, cuyos apartados 1 (principio de legalidad) y 3 (exclusión de sanciones
privativas de libertad por la administración civil) invocan los recurrentes. Baste con
recordar que el artículo 25, en aquellos apartados, es de aplicación únicamente respecto
de normas, medidas o decisiones que tengan una «finalidad represiva, retributiva o de
castigo» (STC 215/2016, de 15 de diciembre, FJ 8); presupuesto que no concurre en el
presente caso.
5. Una vez descartadas las anteriores infracciones constitucionales, procede entrar
en el examen de la posible vulneración por este art. 7, de los derechos fundamentales
enunciados en el párrafo primero del artículo 19 CE, de conformidad con el cual «los
españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio
nacional».
En los antecedentes de esta sentencia se han expuesto con detalle las razones con
las que la demanda argumenta la infracción del artículo 19 CE. Basta pues recordar que
el eje de las mismas es que esta regulación habría deparado un «auténtico
confinamiento de la totalidad de la población», con el consiguiente daño para el derecho
a la libre circulación por el territorio nacional, así como una infracción del derecho a
elegir libremente residencia; a lo que añaden que la restricción de esta última no está
contemplada en la LOAES.
Frente a ello, la abogacía del Estado arguye, en síntesis, que la medida prevista en
la LOAES [art. 11 a)], se justifica en la preservación de la salud pública y en la defensa
del derecho a la vida y a la integridad física de las personas (arts. 43 y 15 CE); que
resulta además proporcionada a tales efectos, ya que «en el actual estado de la ciencia»
no cabe concebir otra menos intensa para superar la crisis sanitaria; y que la misma se
compadece con el contenido esencial de los derechos que se dicen conculcados.
La resolución de esta controversia ha de partir de las siguientes consideraciones:
a) Bajo la rúbrica «Limitación de la libertad de circulación de las personas», el
artículo 7, en sus números 1 y 3, no se queda en la acotación del ámbito de esa libertad,
como ocurre con otras reglas previstas para situaciones de normalidad; sino que la limita
o restringe de modo drástico, hasta el extremo de alterar o excepcionar pro tempore su
contenido esencial. Por ello, una medida de este carácter nunca podría haberse previsto
en leyes que pretendieran la regulación u ordenación general del ejercicio de esta
libertad, so pena de incurrir en inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), sin perjuicio de lo que
pudiera disponer la legislación para hipótesis de emergencias coyunturales. No hay que
olvidar que, ante coyunturas de «grave riesgo, catástrofe o calamidad pública» (en
palabras del art. 30.4 CE), la libertad de circulación, como otras, podría llegar a
redefinirse y contraerse –incluso sin dar lugar a un estado de alarma– con arreglo a lo
que el tribunal llamó tempranamente los «límites necesarios que resultan de su propia
naturaleza, con independencia de los que se producen por su articulación con otros
derechos» (STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 7).
Ahora bien, la mera constatación de que los números 1 y 3 del artículo 7 del Real
Decreto 463/2020 limitan la libertad de circulación más allá de lo que admitiría, con
carácter general, el artículo 53.1 CE no resuelve la controversia aquí planteada, que en
última instancia consiste en si tal medida puede encontrar amparo en la declaración del
estado constitucional de alarma.
En efecto, es la propia Constitución la que ha previsto la posibilidad de limitaciones
extraordinarias en su artículo 116 (números 1 y 2). Eso explica, precisamente, el rigor
con el que en ella se contempla tanto la instauración inicial como el ulterior
mantenimiento (previa autorización de la representación política de la ciudadanía) de
este estado de crisis, estrictamente acotado en el tiempo y sometido a constante
fiscalización y control.
Por tanto, la resolución de la citada controversia habrá de considerar, en primer lugar,
si tal constricción excepcional impuesta por los apartados 1 y 3 del artículo 7 del Real
cve: BOE-A-2021-13032
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Núm. 182
