BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021

Sec. TC. Pág. 93586

la ley orgánica a la que la Constitución remite (arts. 11 y 12 LOAES, en especial), so
pena de incurrir en inconstitucionalidad por infringir el artículo 116.1 CE y con él las
normas que enuncian derechos fundamentales. Lo que importa subrayar es que ni las
apelaciones a la necesidad pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los
intereses generales pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de
la ley (sobre este último extremo, aunque para otros supuestos, SSTC 52/1983, de 17 de
julio, FJ 5, y 22/1984, de 17 de febrero, FJ 3).
(iii) Tampoco basta con que las medidas extraordinarias establecidas en un decreto
de alarma encuentren acomodo, en abstracto, en lo previsto en la LOAES. Además, es
preciso que las limitaciones exorbitantes de derechos fundamentales que así puedan
disponerse, y que no pueden suponer la suspensión de los mismos, se atemperen a las
exigencias de la proporcionalidad: en otro caso, los derechos quedarían a merced de la
apreciación de oportunidad de los órganos políticos siempre que las medidas adoptadas
fueran reconducibles a los tipos genéricos de intervención previstos, en términos no
taxativos, en la Ley Orgánica. Es la propia LOAES la que subraya esta pauta para acotar
y, en su caso, controlar las intervenciones singulares a que dé lugar la declaración de un
estado de alarma, al disponer en su artículo 1.2 que «las medidas a adoptar […] serán
en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de
la normalidad», y su aplicación «se realizará de forma proporcionada a las
circunstancias».
Sobre el principio constitucional de proporcionalidad, y su proyección en el ámbito de
derechos fundamentales, existe una muy reiterada doctrina constitucional. Basta ahora
recordar que el examen jurisdiccional de dicho principio se articula en tres pasos
sucesivos. Habrá de apreciar, en primer lugar, si la medida enjuiciada aparece como
idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; si resulta, además,
necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia
pareja; y si, superados estos dos escrutinios, la afectación del derecho se muestra, en
fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que
perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido [por todas, SSTC 8/2015, de 22
de enero, FJ 4; 49/2018, de 10 de mayo, FJ 7 d); 64/2019, de 9 de mayo, FJ 5,
y 99/2019, de 18 de julio, FFJJ 6, 8 y 9].
Recapitulando lo expuesto, cabe pues diferenciar entre la suspensión de derechos
fundamentales (imposible en principio para el estado de alarma, pero no para los de
excepción y de sitio), y su eventual limitación extraordinaria en el de alarma. En el primer
caso, los derechos (o sus facultades concretas) a los que se refiere el artículo 55.1 CE
no oponen otra posible resistencia que la derivada del necesario respeto a lo establecido
en la ley a la que remite el artículo 116.1 CE, sin perjuicio naturalmente de que los actos
singulares de ejecución de las medidas autorizadas hayan de atenerse siempre al
principio de proporcionalidad (art. 1.2, último inciso, LOAES). Ante el estado de alarma,
por contraste, los derechos no pueden suspenderse, pero son eventualmente limitables,
incluso de modo extraordinario, a resultas de las medidas contempladas en esta Ley
Orgánica; si bien cuentan adicionalmente con la defensa que aporta el principio de
proporcionalidad. Con arreglo a este criterio habrá de examinarse, primero, si las
medidas impugnadas resultan acordes a la legalidad; después, si no implican una
suspensión de los derechos fundamentales afectados; y, por último, y siempre que
concurran las anteriores circunstancias, si se presentan como idóneas, necesarias y
proporcionadas, vistas las circunstancias que llevaron a la adopción del Real
Decreto 463/2020 y más tarde a las prórrogas del mismo.
4. El concreto examen de los preceptos impugnados ha de comenzar con el
análisis de la aducida inconstitucionalidad del artículo 7, intitulado «Limitación de la
libertad de circulación de las personas», y ha de iniciarse con unas consideraciones de
carácter general.
El artículo 7 del Real Decreto 463/2020 constaba, en su redacción original, de seis
apartados (números 1 a 6). Posteriormente, y tras la interposición del presente recurso,

cve: BOE-A-2021-13032
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Núm. 182