T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93584
en concordancia con las que, en la propia Constitución, prevén y disciplinan el estado de
alarma.
El alcance y límites de las posibles constricciones al ejercicio de los derechos
fundamentales en el estado de alarma quedan pues determinados en la Constitución por
algunos rasgos básicos. En primer lugar, el decreto declarativo de un estado de alarma
podrá llegar a establecer restricciones o «limitaciones» de los derechos fundamentales
que excedan las ordinariamente previstas en su régimen jurídico, pues de lo contrario
carecería de sentido la previsión constitucional de este específico estado de crisis
(art. 116.1 y 2 CE). Por otra parte, esas restricciones, aunque extraordinarias, no son
ilimitadas, y no pueden llegar hasta la suspensión del derecho, so pena de vaciar
igualmente de sentido el art. 55.1 CE. Finalmente, y cumplidos los anteriores requisitos,
dichas limitaciones deberán respetar, en todo caso, los principios de legalidad y de
proporcionalidad, ya que de lo contrario el derecho afectado quedaría inerme ante el
poder público, y ya se ha dicho que ante el estado de alarma los derechos
fundamentales subsisten.
El alcance de tales «limitaciones» se planteó ya en el proceso constituyente
mediante enmiendas que propusieron, sin éxito, suprimir esta figura. A tal fin se alegaron
dos argumentos contradictorios: por un lado, sería innecesaria, ya que si las
«circunstancias excepcionales» no justificaran la declaración de un estado de excepción
o de sitio, «el Gobierno tiene poderes suficientes» para afrontarlas; por otro, sería
peligrosa, puesto que podría servir «para limitar derechos sin decirlo», por lo que sería
mejor eliminarla («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisión de
asuntos constitucionales y libertades públicas»; número 84, sesión número 17, de 8 de
junio de 1978, pp. 3074-3076; véase también, en sentido análogo, el «Diario de Sesiones
del Congreso de los Diputados», número 109, sesión plenaria número 38, de 13 de julio
de 1978, pp. 4237-4238, así como el «Diario de Sesiones del Senado. Comisión de
Constitución», número 51, sesión número 13, de 7 de septiembre de 1978, pp.
2411-2412).
En consecuencia, las medidas acordadas y que incidan en facultades
correspondientes a derechos fundamentales (arts. 11 y 12 LOAES) no siempre habrán
de atenerse al pleno contenido, constitucionalmente declarado, de los derechos
afectados. La alteración –siempre temporal– en el régimen de ejercicio de los derechos
fundamentales afectados tendrá la intensidad y generalidad que demanden las concretas
circunstancias determinantes de la declaración de este estado de crisis en cada
supuesto, respetando ciertos límites. El primero, genérico: que las condiciones y
requisitos de ejercicio del derecho no supongan la «suspensión» del derecho
fundamental, incompatible con el estado de alarma (i); y otros, específicos, derivados del
obligado respeto a los principios de legalidad (ii) y (iii) de proporcionalidad. En el estado
de alarma, y pese a su posible limitación extraordinaria, los derechos fundamentales
mantienen, pues, esta condición.
(i) De esta forma, y respecto al límite genérico que acaba de invocarse,
«suspensión» y «limitación» de derechos fundamentales son nociones jurídicoconstitucionales que deben ser perfiladas, pues solo a partir de una definición de
principio cabe situar en sus justos términos la fundamentación de las pretensiones
deducidas en este proceso: como se ha visto, la demanda equipara la «suspensión» con
una limitación especialmente intensa de los derechos fundamentales invocados, que
excedería el alcance constitucionalmente reconocido al estado de alarma, por lo que no
podría venir amparada por el decreto de declaración ahora impugnado.
En este sentido, una primera aproximación general permite apreciar que el concepto
de «limitación» (o «restricción») es más amplio que el de «suspensión», como género y
especie: toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una
suspensión. La suspensión es, pues, una limitación (o restricción) especialmente
cualificada, según resulta tanto del lenguaje habitual como del jurídico.
En efecto, conforme a los diccionarios de la lengua española y panhispánico del
español jurídico, los términos «limitación» o «restricción» hacen referencia, en última
cve: BOE-A-2021-13032
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 182
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93584
en concordancia con las que, en la propia Constitución, prevén y disciplinan el estado de
alarma.
El alcance y límites de las posibles constricciones al ejercicio de los derechos
fundamentales en el estado de alarma quedan pues determinados en la Constitución por
algunos rasgos básicos. En primer lugar, el decreto declarativo de un estado de alarma
podrá llegar a establecer restricciones o «limitaciones» de los derechos fundamentales
que excedan las ordinariamente previstas en su régimen jurídico, pues de lo contrario
carecería de sentido la previsión constitucional de este específico estado de crisis
(art. 116.1 y 2 CE). Por otra parte, esas restricciones, aunque extraordinarias, no son
ilimitadas, y no pueden llegar hasta la suspensión del derecho, so pena de vaciar
igualmente de sentido el art. 55.1 CE. Finalmente, y cumplidos los anteriores requisitos,
dichas limitaciones deberán respetar, en todo caso, los principios de legalidad y de
proporcionalidad, ya que de lo contrario el derecho afectado quedaría inerme ante el
poder público, y ya se ha dicho que ante el estado de alarma los derechos
fundamentales subsisten.
El alcance de tales «limitaciones» se planteó ya en el proceso constituyente
mediante enmiendas que propusieron, sin éxito, suprimir esta figura. A tal fin se alegaron
dos argumentos contradictorios: por un lado, sería innecesaria, ya que si las
«circunstancias excepcionales» no justificaran la declaración de un estado de excepción
o de sitio, «el Gobierno tiene poderes suficientes» para afrontarlas; por otro, sería
peligrosa, puesto que podría servir «para limitar derechos sin decirlo», por lo que sería
mejor eliminarla («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisión de
asuntos constitucionales y libertades públicas»; número 84, sesión número 17, de 8 de
junio de 1978, pp. 3074-3076; véase también, en sentido análogo, el «Diario de Sesiones
del Congreso de los Diputados», número 109, sesión plenaria número 38, de 13 de julio
de 1978, pp. 4237-4238, así como el «Diario de Sesiones del Senado. Comisión de
Constitución», número 51, sesión número 13, de 7 de septiembre de 1978, pp.
2411-2412).
En consecuencia, las medidas acordadas y que incidan en facultades
correspondientes a derechos fundamentales (arts. 11 y 12 LOAES) no siempre habrán
de atenerse al pleno contenido, constitucionalmente declarado, de los derechos
afectados. La alteración –siempre temporal– en el régimen de ejercicio de los derechos
fundamentales afectados tendrá la intensidad y generalidad que demanden las concretas
circunstancias determinantes de la declaración de este estado de crisis en cada
supuesto, respetando ciertos límites. El primero, genérico: que las condiciones y
requisitos de ejercicio del derecho no supongan la «suspensión» del derecho
fundamental, incompatible con el estado de alarma (i); y otros, específicos, derivados del
obligado respeto a los principios de legalidad (ii) y (iii) de proporcionalidad. En el estado
de alarma, y pese a su posible limitación extraordinaria, los derechos fundamentales
mantienen, pues, esta condición.
(i) De esta forma, y respecto al límite genérico que acaba de invocarse,
«suspensión» y «limitación» de derechos fundamentales son nociones jurídicoconstitucionales que deben ser perfiladas, pues solo a partir de una definición de
principio cabe situar en sus justos términos la fundamentación de las pretensiones
deducidas en este proceso: como se ha visto, la demanda equipara la «suspensión» con
una limitación especialmente intensa de los derechos fundamentales invocados, que
excedería el alcance constitucionalmente reconocido al estado de alarma, por lo que no
podría venir amparada por el decreto de declaración ahora impugnado.
En este sentido, una primera aproximación general permite apreciar que el concepto
de «limitación» (o «restricción») es más amplio que el de «suspensión», como género y
especie: toda suspensión es una limitación, pero no toda limitación implica una
suspensión. La suspensión es, pues, una limitación (o restricción) especialmente
cualificada, según resulta tanto del lenguaje habitual como del jurídico.
En efecto, conforme a los diccionarios de la lengua española y panhispánico del
español jurídico, los términos «limitación» o «restricción» hacen referencia, en última
cve: BOE-A-2021-13032
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