T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93572
ninguna parte del mundo, una medida alternativa que permita evitar la propagación de la
enfermedad, diferente al aislamiento de los ciudadanos; y así lo ha reconocido el
Tribunal Constitucional en el auto 40/2020. Se invoca el dictamen 359/2005 de la
Comisión para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia); y se observa,
por último que, a pesar de que el control de constitucionalidad es abstracto, en este caso
resulta imposible analizar la constitucionalidad de la norma sin considerar tanto los
presupuestos que han dado lugar a la adopción del estado de alarma como las concretas
medidas adoptadas.
d) La suspensión del artículo 19 CE por el art. 7 del Real Decreto 463/2020.
El artículo 7, en sus diversas redacciones, establece una limitación de la movilidad
de los ciudadanos, necesaria para evitar la propagación de la enfermedad, que limita el
ejercicio del derecho a la libertad de circulación sin suspenderlo. Cierto es que las
medidas han sido especialmente intensas, pero se han adoptado, como en el resto de
los países, con criterios científicos por la rápida e intensa capacidad de contagio, siendo
una restricción no de origen político, sino sanitario, que se subsume en el artículo 11 de
la Ley Orgánica 4/1981. Algunas de las medidas adoptadas figuran en el estado de
excepción, pero desde una perspectiva distinta, esto es, el mantenimiento del orden
público. Las medidas no han sido absolutas, sino que han permitido, desde el primer
momento, la movilidad de las personas en los casos previstos en los reales decretos
para poder atender las necesidades básicas. Por eso debe declarase inadmisible la
impugnación del precepto en su conjunto, pues también se extendería a los supuestos
en que, precisamente, no se ha puesto obstáculo alguno a la libertad de movimientos.
Procede aquí aplicar, como ha hecho el tribunal en otras ocasiones, la teoría de la
limitación de los derechos cuando entran en conflicto con otros (aquí, derecho a la vida y
a la salud, vinculados al correcto funcionamiento del sistema sanitario). El artículo 19 CE
recoge a contrario esta posibilidad de limitación, pues dispone que «este derecho no
podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos», de modo que no excluye la
limitación por razones de crisis sanitaria. Las medidas del artículo 7 no constituyen
suspensión del derecho, sino un condicionamiento general de la libertad ambulatoria por
los espacios de uso público, subordinado a que exista una causa esencial o justificada,
con un régimen abierto en el que se contempla expresamente como motivo la «situación
de necesidad» y «cualquier otra actividad de análoga naturaleza», siendo de comparar a
estos efectos el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (estado de alarma) y el artículo 20
de la misma Ley Orgánica (estado de excepción), en relación con la exigencia, en este
segundo caso, de la necesidad de acreditación de las personas si cambian de un lugar a
otro, señalándoles el itinerario a seguir, así como la necesidad, en determinados casos,
de exigir la comunicación con una antelación de dos días del desplazamiento fuera de la
localidad. El argumento de los recurrentes de que este artículo 7 supone una derogación
de las libertades de circulación y residencia es improcedente, toda vez que su regulación
ha observado todas las garantías formales y materiales que rigen en materia de
derechos fundamentales, en concreto su adopción con rango legal y su condición acorde
con el contenido esencial del derecho y el principio de proporcionalidad.
El Convenio europeo de derechos humanos y libertades fundamentales prevé (art. 2
del Protocolo núm. 4) la limitación del derecho de movilidad por razones de salud
pública, lo que se señala a efectos de lo dispuesto en el artículo 10.2 CE. Las medidas
del artículo 7 están cubiertas por esta previsión del Convenio y por la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional. El Gobierno, autoridad competente en el estado de alarma
(art. 4.1 del Real Decreto 463/2020), tras efectuar la correspondiente ponderación, ha
concluido que establecer estas limitaciones temporales, con amplias excepciones, es
una medida indispensable, sin que exista alternativa posible, para proteger la salud
pública, y una medida que no sacrifica desproporcionadamente la libertad de circulación
ni hace irreconocible el derecho.
Tras citar el ATC 40/2020, se señala que la misma finalidad en él considerada
(protección de la salud pública y de la vida e integridad de los ciudadanos) es la
perseguida por el artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020 y que en el momento en que se
cve: BOE-A-2021-13032
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 182
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ninguna parte del mundo, una medida alternativa que permita evitar la propagación de la
enfermedad, diferente al aislamiento de los ciudadanos; y así lo ha reconocido el
Tribunal Constitucional en el auto 40/2020. Se invoca el dictamen 359/2005 de la
Comisión para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia); y se observa,
por último que, a pesar de que el control de constitucionalidad es abstracto, en este caso
resulta imposible analizar la constitucionalidad de la norma sin considerar tanto los
presupuestos que han dado lugar a la adopción del estado de alarma como las concretas
medidas adoptadas.
d) La suspensión del artículo 19 CE por el art. 7 del Real Decreto 463/2020.
El artículo 7, en sus diversas redacciones, establece una limitación de la movilidad
de los ciudadanos, necesaria para evitar la propagación de la enfermedad, que limita el
ejercicio del derecho a la libertad de circulación sin suspenderlo. Cierto es que las
medidas han sido especialmente intensas, pero se han adoptado, como en el resto de
los países, con criterios científicos por la rápida e intensa capacidad de contagio, siendo
una restricción no de origen político, sino sanitario, que se subsume en el artículo 11 de
la Ley Orgánica 4/1981. Algunas de las medidas adoptadas figuran en el estado de
excepción, pero desde una perspectiva distinta, esto es, el mantenimiento del orden
público. Las medidas no han sido absolutas, sino que han permitido, desde el primer
momento, la movilidad de las personas en los casos previstos en los reales decretos
para poder atender las necesidades básicas. Por eso debe declarase inadmisible la
impugnación del precepto en su conjunto, pues también se extendería a los supuestos
en que, precisamente, no se ha puesto obstáculo alguno a la libertad de movimientos.
Procede aquí aplicar, como ha hecho el tribunal en otras ocasiones, la teoría de la
limitación de los derechos cuando entran en conflicto con otros (aquí, derecho a la vida y
a la salud, vinculados al correcto funcionamiento del sistema sanitario). El artículo 19 CE
recoge a contrario esta posibilidad de limitación, pues dispone que «este derecho no
podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos», de modo que no excluye la
limitación por razones de crisis sanitaria. Las medidas del artículo 7 no constituyen
suspensión del derecho, sino un condicionamiento general de la libertad ambulatoria por
los espacios de uso público, subordinado a que exista una causa esencial o justificada,
con un régimen abierto en el que se contempla expresamente como motivo la «situación
de necesidad» y «cualquier otra actividad de análoga naturaleza», siendo de comparar a
estos efectos el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/1981 (estado de alarma) y el artículo 20
de la misma Ley Orgánica (estado de excepción), en relación con la exigencia, en este
segundo caso, de la necesidad de acreditación de las personas si cambian de un lugar a
otro, señalándoles el itinerario a seguir, así como la necesidad, en determinados casos,
de exigir la comunicación con una antelación de dos días del desplazamiento fuera de la
localidad. El argumento de los recurrentes de que este artículo 7 supone una derogación
de las libertades de circulación y residencia es improcedente, toda vez que su regulación
ha observado todas las garantías formales y materiales que rigen en materia de
derechos fundamentales, en concreto su adopción con rango legal y su condición acorde
con el contenido esencial del derecho y el principio de proporcionalidad.
El Convenio europeo de derechos humanos y libertades fundamentales prevé (art. 2
del Protocolo núm. 4) la limitación del derecho de movilidad por razones de salud
pública, lo que se señala a efectos de lo dispuesto en el artículo 10.2 CE. Las medidas
del artículo 7 están cubiertas por esta previsión del Convenio y por la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional. El Gobierno, autoridad competente en el estado de alarma
(art. 4.1 del Real Decreto 463/2020), tras efectuar la correspondiente ponderación, ha
concluido que establecer estas limitaciones temporales, con amplias excepciones, es
una medida indispensable, sin que exista alternativa posible, para proteger la salud
pública, y una medida que no sacrifica desproporcionadamente la libertad de circulación
ni hace irreconocible el derecho.
Tras citar el ATC 40/2020, se señala que la misma finalidad en él considerada
(protección de la salud pública y de la vida e integridad de los ciudadanos) es la
perseguida por el artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020 y que en el momento en que se
cve: BOE-A-2021-13032
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