T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-13032)
Pleno. Sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2054-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19; el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modificó el anterior; los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, y 492/2020, de 24 de abril, por los que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, y la Orden SND/298/2020, de 29 de marzo, por la que se establecieron medidas excepcionales en relación con los velatorios y ceremonias fúnebres para limitar la propagación y el contagio por el COVID-19. Estado de alarma: nulidad parcial de los preceptos que restringen la libertad de circulación y habilitan al ministro de Sanidad para variar las medidas de contención en establecimientos y actividades económicas; inadmisión del recurso en relación con la orden ministerial. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 31 de julio de 2021
Sec. TC. Pág. 93570
situación de emergencia; y lo que diferencia a cada uno de ellos son dos elementos: por
una parte, las causas por las que se declaran, y, por otra, los concretos derechos
fundamentales afectados por la restricción o por la suspensión en cada supuesto. El
estado de alarma no es una fase previa al de excepción, pues entre las alteraciones
graves de la normalidad que legitiman su declaración no se encuentra el supuesto de
alteración del orden público; se trata, más bien, de una situación basada en la necesidad
de proteger a la sociedad frente a una suma de riesgos, procedentes bien de hechos
naturales, bien de circunstancias sociales. Por contraste, los estados de excepción y de
sitio tienen una naturaleza eminentemente política.
El estado de alarma no permite la suspensión de derechos fundamentales pero sí su
limitación. El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981establece que las medidas a adoptar
en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán
las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad y
que su aplicación se hará de forma proporcionada a las circunstancias. En los Reales
Decretos que han acordado las sucesivas prórrogas se han incluido modificaciones del
Real Decreto 463/2020 mediante las que se ha precisado, ampliado o rebajado el
alcance de las medidas iniciales, lo que muestra que las limitaciones a los derechos
fundamentales se han ido reduciendo y adaptando de forma proporcionada a la
evolución de la pandemia, sin que en ningún caso se hayan suspendido derechos
fundamentales. Y en todo momento se ha mantenido el control del Congreso y la tutela
judicial efectiva.
La habilitación, en el marco de la declaración del estado de alarma, para el
establecimiento de limitaciones o restricciones al ejercicio de un derecho fundamental no
priva al derecho de su carácter fundamental o de su rango constitucional; tampoco
suspende, siquiera provisionalmente, la eficacia del Estado de Derecho. Limitar un
derecho no equivale a suspenderlo, y en cada uno de los derechos fundamentales que
los demandantes consideran suspendidos, lo que se ha producido es una limitación del
mismo. Existen conflictos entre derechos fundamentales que se resuelven con la
determinación del que resulta prevalente y tanto la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional como la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos admiten la limitación
de los derechos cuando se respeta el principio de proporcionalidad. De una
interpretación sistemática del texto constitucional deriva la imposición de una actuación
positiva a todos los poderes públicos para garantizar el ejercicio efectivo de la protección
de la salud y del derecho fundamental a la vida (arts. 43 y 15 CE), lo que significa que,
en casos de inminente riesgo para la salud pública y la vida de las personas, todos los
poderes públicos deben, conforme a las evidencias científicas disponibles en cada
momento, adoptar todas las medidas necesarias (incluso imponiendo límites al ejercicio
de los derechos fundamentales) para salvaguardar el interés general concretado en la
defensa de la salud de las personas y el ejercicio efectivo de otros derechos
fundamentales en riesgo, como el de la vida. Sentado esto, lo que debe ser examinado
no es si los poderes públicos deben o no adoptar este tipo de medidas, sino cómo, con
qué límites y controles pueden limitar el ejercicio ordinario de algunos de los derechos
fundamentales en el seno del estado de alarma y para la defensa de la salud pública.
En el marco del estado de alarma, el Gobierno puede imponer límites o restricciones
a las libertades individuales (arts. 11 y 12.1 de la Ley Orgánica 4/1981 y STC 83/2016,
FJ 8). En concreto, el artículo 11 a) de la Ley Orgánica dispone que el decreto de
declaración del estado de alarma podrá, entre otras medidas, limitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarla
al cumplimiento de ciertos requisitos; en tanto que el artículo 12.1 prevé que en los
supuestos de los apartados a) y b) del artículo 4, la autoridad competente podrá adoptar
por sí, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en
las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas. A partir de esta premisa,
debe señalarse la diferencia cualitativa entre los conceptos de «limitación» y
«suspensión» de los derechos fundamentales, conceptos que no se distinguen por una
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Núm. 182
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situación de emergencia; y lo que diferencia a cada uno de ellos son dos elementos: por
una parte, las causas por las que se declaran, y, por otra, los concretos derechos
fundamentales afectados por la restricción o por la suspensión en cada supuesto. El
estado de alarma no es una fase previa al de excepción, pues entre las alteraciones
graves de la normalidad que legitiman su declaración no se encuentra el supuesto de
alteración del orden público; se trata, más bien, de una situación basada en la necesidad
de proteger a la sociedad frente a una suma de riesgos, procedentes bien de hechos
naturales, bien de circunstancias sociales. Por contraste, los estados de excepción y de
sitio tienen una naturaleza eminentemente política.
El estado de alarma no permite la suspensión de derechos fundamentales pero sí su
limitación. El artículo 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981establece que las medidas a adoptar
en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, serán
las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad y
que su aplicación se hará de forma proporcionada a las circunstancias. En los Reales
Decretos que han acordado las sucesivas prórrogas se han incluido modificaciones del
Real Decreto 463/2020 mediante las que se ha precisado, ampliado o rebajado el
alcance de las medidas iniciales, lo que muestra que las limitaciones a los derechos
fundamentales se han ido reduciendo y adaptando de forma proporcionada a la
evolución de la pandemia, sin que en ningún caso se hayan suspendido derechos
fundamentales. Y en todo momento se ha mantenido el control del Congreso y la tutela
judicial efectiva.
La habilitación, en el marco de la declaración del estado de alarma, para el
establecimiento de limitaciones o restricciones al ejercicio de un derecho fundamental no
priva al derecho de su carácter fundamental o de su rango constitucional; tampoco
suspende, siquiera provisionalmente, la eficacia del Estado de Derecho. Limitar un
derecho no equivale a suspenderlo, y en cada uno de los derechos fundamentales que
los demandantes consideran suspendidos, lo que se ha producido es una limitación del
mismo. Existen conflictos entre derechos fundamentales que se resuelven con la
determinación del que resulta prevalente y tanto la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional como la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos admiten la limitación
de los derechos cuando se respeta el principio de proporcionalidad. De una
interpretación sistemática del texto constitucional deriva la imposición de una actuación
positiva a todos los poderes públicos para garantizar el ejercicio efectivo de la protección
de la salud y del derecho fundamental a la vida (arts. 43 y 15 CE), lo que significa que,
en casos de inminente riesgo para la salud pública y la vida de las personas, todos los
poderes públicos deben, conforme a las evidencias científicas disponibles en cada
momento, adoptar todas las medidas necesarias (incluso imponiendo límites al ejercicio
de los derechos fundamentales) para salvaguardar el interés general concretado en la
defensa de la salud de las personas y el ejercicio efectivo de otros derechos
fundamentales en riesgo, como el de la vida. Sentado esto, lo que debe ser examinado
no es si los poderes públicos deben o no adoptar este tipo de medidas, sino cómo, con
qué límites y controles pueden limitar el ejercicio ordinario de algunos de los derechos
fundamentales en el seno del estado de alarma y para la defensa de la salud pública.
En el marco del estado de alarma, el Gobierno puede imponer límites o restricciones
a las libertades individuales (arts. 11 y 12.1 de la Ley Orgánica 4/1981 y STC 83/2016,
FJ 8). En concreto, el artículo 11 a) de la Ley Orgánica dispone que el decreto de
declaración del estado de alarma podrá, entre otras medidas, limitar la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarla
al cumplimiento de ciertos requisitos; en tanto que el artículo 12.1 prevé que en los
supuestos de los apartados a) y b) del artículo 4, la autoridad competente podrá adoptar
por sí, además de las medidas previstas en los artículos anteriores, las establecidas en
las normas para la lucha contra las enfermedades infecciosas. A partir de esta premisa,
debe señalarse la diferencia cualitativa entre los conceptos de «limitación» y
«suspensión» de los derechos fundamentales, conceptos que no se distinguen por una
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