T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-10025)
Pleno. Sentencia 112/2021, de 13 de mayo de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 5178-2020. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor. Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, Derecho civil, ordenación general de la economía; principio de seguridad jurídica, derecho de propiedad y libertad de empresa: constitucionalidad de los preceptos legales autonómicos que limitan la explotación agrícola del suelo ubicado en el ámbito territorial de aplicación de la ley.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 142
Martes 15 de junio de 2021
Sec. TC. Pág. 73303
aplicado el canon de la «razonabilidad», y no el de la proporcionalidad en sentido
estricto; por todas, STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 4 b):
«El artículo 38 CE asegura a los individuos la libertad de intercambio comercial; esto
es, la capacidad de ofrecer servicios o productos en el mercado (STC 71/2008, de 26 de
febrero). Tal libertad es compatible con la regulación de condiciones; típicamente las
destinadas a proteger a los consumidores, a preservar el medio ambiente, a organizar el
urbanismo o a asegurar la «adecuada utilización del territorio por todos» [STC 227/1993,
de 9 de julio, FJ 4 e)]. Ahora bien, el artículo 38 CE impone límites a la configuración
legislativa de este tipo de condiciones por parte del Estado, las comunidades autónomas
y los entes locales. Las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de
razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo
y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo sin que su intensidad llegue al punto de
suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. El canon
ha de ser más incisivo si los requisitos o condiciones a la libertad de empresa afectan, no
ya a su desarrollo o ejercicio, sino al acceso mismo al mercado (SSTC 53/2014, de 10 de
abril, FJ 7; 30/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 35/2016, de 3 de marzo, FJ 4, y 89/2017,
de 4 de julio, FJ 14).»
Así pues, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la
regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto ex
Constitutione al test de proporcionalidad que invocan los recurrentes, sino a un canon de
justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al
respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
Contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa.
De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, el contenido esencial del derecho
de propiedad «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho
o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la
necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su
definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad
individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho
de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes» (STC 37/1987, de 26 de marzo,
sobre la propiedad agraria, precisamente, FJ 2). Ello implica que «la previsión legal de
intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y
responsabilidades del propietario» no desnaturaliza el derecho de propiedad, y que
«debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora
tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la
imposición de deberes positivos al propietario» vulneren el contenido esencial de la
propiedad, teniendo en cuenta además que «la incorporación de tales exigencias
[destinadas a satisfacer necesidades colectivas] a la definición misma del derecho de
propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia
Constitución» (ibidem), entre otros en su art. 45, expresamente citado en la sentencia y
fundamento mencionados, precepto este que ordena a los poderes públicos velar «por la
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la
indispensable solidaridad colectiva». Por lo tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, el
límite para el legislador en esa función de delimitación a que está llamado en el art. 33.2
es que «la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular
la utilidad meramente individual del derecho» [STC 37/1987, FJ 2, y posteriormente
SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5,
y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9].
Por lo que respecta al derecho a la libertad de empresa del art. 38, hemos dicho que
«implica, fundamentalmente, el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial»
(STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5, con cita de otras), pero «no es un derecho absoluto
cve: BOE-A-2021-10025
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aplicado el canon de la «razonabilidad», y no el de la proporcionalidad en sentido
estricto; por todas, STC 111/2017, de 5 de octubre, FJ 4 b):
«El artículo 38 CE asegura a los individuos la libertad de intercambio comercial; esto
es, la capacidad de ofrecer servicios o productos en el mercado (STC 71/2008, de 26 de
febrero). Tal libertad es compatible con la regulación de condiciones; típicamente las
destinadas a proteger a los consumidores, a preservar el medio ambiente, a organizar el
urbanismo o a asegurar la «adecuada utilización del territorio por todos» [STC 227/1993,
de 9 de julio, FJ 4 e)]. Ahora bien, el artículo 38 CE impone límites a la configuración
legislativa de este tipo de condiciones por parte del Estado, las comunidades autónomas
y los entes locales. Las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de
razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo
y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo sin que su intensidad llegue al punto de
suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. El canon
ha de ser más incisivo si los requisitos o condiciones a la libertad de empresa afectan, no
ya a su desarrollo o ejercicio, sino al acceso mismo al mercado (SSTC 53/2014, de 10 de
abril, FJ 7; 30/2016, de 18 de febrero, FJ 6; 35/2016, de 3 de marzo, FJ 4, y 89/2017,
de 4 de julio, FJ 14).»
Así pues, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la
regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto ex
Constitutione al test de proporcionalidad que invocan los recurrentes, sino a un canon de
justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al
respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
Contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa.
De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal, el contenido esencial del derecho
de propiedad «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho
o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la
necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su
definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad
individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho
de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes» (STC 37/1987, de 26 de marzo,
sobre la propiedad agraria, precisamente, FJ 2). Ello implica que «la previsión legal de
intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y
responsabilidades del propietario» no desnaturaliza el derecho de propiedad, y que
«debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora
tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la
imposición de deberes positivos al propietario» vulneren el contenido esencial de la
propiedad, teniendo en cuenta además que «la incorporación de tales exigencias
[destinadas a satisfacer necesidades colectivas] a la definición misma del derecho de
propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia
Constitución» (ibidem), entre otros en su art. 45, expresamente citado en la sentencia y
fundamento mencionados, precepto este que ordena a los poderes públicos velar «por la
utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la
indispensable solidaridad colectiva». Por lo tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, el
límite para el legislador en esa función de delimitación a que está llamado en el art. 33.2
es que «la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular
la utilidad meramente individual del derecho» [STC 37/1987, FJ 2, y posteriormente
SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5,
y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9].
Por lo que respecta al derecho a la libertad de empresa del art. 38, hemos dicho que
«implica, fundamentalmente, el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial»
(STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5, con cita de otras), pero «no es un derecho absoluto
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