BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Martes 15 de junio de 2021

Sec. TC. Pág. 73225

estados de ingresos y gastos, como "complemento necesario para la mayor inteligencia y
para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política
económica del Gobierno"» (FJ 3). La jurisprudencia posterior ha insistido en ello,
confirmando que «si bien la ley de presupuestos puede ser un instrumento para una
adaptación circunstancial de las distintas normas, no tienen en ella cabida las
modificaciones sustantivas del ordenamiento jurídico, a menos que estas guarden la
suficiente conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o
vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una
mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto)» (STC 123/2016, de 23 de junio,
FJ 3, y antes la STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4).
En particular sobre el requisito de la vinculación necesaria del contenido eventual con
los gastos e ingresos públicos, se ha recalcado la importancia de que dicha conexión sea
«inmediata y directa». Esto significa que no pueden incluirse en las leyes de
presupuestos normas «cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos
y gastos es solo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su
inclusión en la Ley de presupuestos» [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)]. Este
límite requiere particular precisión, pues rara vez habrá medidas que sean estrictamente
neutrales en relación con los ingresos y gastos públicos, dada la evidencia de que toda
medida legislativa es susceptible de tener impacto en el gasto público o en la estimación
de ingresos. La jurisprudencia constata, en este sentido, que «toda medida legislativa
tendrá siempre algún efecto presupuestario, porque requerirá un incremento de gasto
presupuestario o la dotación de una partida, o porque supondrá, por el contrario, una
reducción del gasto o un incremento de los ingresos» [STC 152/2014, FJ 4 a); en el
mismo sentido, entre otras, SSTC 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 123/2016, de 23
de junio, FJ 4]. En consecuencia, dada la incidencia que cualquier medida puede tener
en la estimación del ingreso o en la determinación del gasto, la clave radica en que la
conexión con el objeto del presupuesto (habilitación de gastos y estimación de ingresos)
sea directa, inmediata y querida por la norma.
C) De la amplia casuística a que ha dado lugar la aplicación de los límites
anteriores a las controversias planteadas, conviene traer a colación la siguiente por su
relevancia para la cuestión que nos ocupa.
a) En el contenido eventual de una ley de presupuestos, en general no caben las
normas que integran el régimen de la función pública: así las normas sobre
procedimientos de acceso de los funcionarios sanitarios locales interinos a la categoría
de funcionarios de carrera (STC 174/1998, de 23 de julio, FFJJ 6 y 7); las normas de
provisión de los puestos de trabajo del personal sanitario (STC 203/1998, de 15 de
octubre, FFJJ 3 a 5); las normas sobre la edad de pase a la situación de segunda
actividad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (STC 234/1999, de 16 de
diciembre, FFJJ 4 y 5); o las normas sobre requisitos de titulación necesaria para
acceder al Cuerpo Superior de Auditores del Tribunal de Cuentas (STC 9/2013, FJ 3).
b) Encuentran cabida en el contenido eventual, normas que guardan conexión con
el régimen retributivo de la función pública [STC 152/2014, de 25 de septiembre, FJ 3 a)],
con incidencia directa en el gasto público presupuestado. Así caben en las leyes de
presupuestos las normas de incompatibilidad de percepción de haberes activos y de
pensiones (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3); el incremento de retribuciones salariales
para el personal al servicio de las administraciones públicas (STC 237/1992, de 15 de
diciembre); o la creación de un complemento retributivo para determinados cargos
públicos (STC 32/2000, de 3 de febrero).
En todo caso, la cuestión de la categorización de los complementos retributivos no es
siempre pacífica. Los complementos retributivos son figuras que contemplan una doble
dimensión, de un lado meramente económica y vinculada al régimen de retribuciones de
los funcionarios o personal al servicio de las administraciones públicas y, de otro lado,
funcional o de organización del servicio, porque, como establece el art. 41 de la
Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los
servicios de salud, su finalidad es, entre otras, y por lo que aquí interesa, incentivar la

cve: BOE-A-2021-10022
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Núm. 142