T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-10022)
Pleno. Sentencia 109/2021, de 13 de mayo de 2021. Cuestión de inconstitucionalidad 5150-2019. Planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Valencia en relación con el apartado 1 de la disposición adicional trigésima tercera de la Ley de las Cortes Valencianas 14/2016, de 30 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2017. Límites materiales de las leyes de presupuestos: nulidad del precepto legal que establece un complemento específico para los puestos de jefatura de servicio o sección de personal estatutario facultativo del sistema sanitario público de la Comunidad Valenciana.
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Martes 15 de junio de 2021
Sec. TC. Pág. 73224
inconstitucionalidad mediata o indirecta, esta no es posible. La duda planteada por la
parte no es objeto de la cuestión, que viene determinada por el auto de planteamiento
dictado por el juzgado. Esta posible causa de inconstitucionalidad no fue sometida a
consideración de las partes del proceso a quo y del Ministerio Fiscal en el trámite de
audiencia abierto conforme al art. 35.2 LOTC, lo que determina su consiguiente
exclusión conforme a nuestra reiterada doctrina, al tratarse este de un trámite esencial y
no haber habido oportunidad de pronunciarse sobre ello [STC 44/2019, de 27 de marzo,
FJ 2 a), y sentencias ahí citadas].
Por tanto, la presente cuestión ve ceñidos su objeto y fundamento a los términos en
que ha sido planteada por el juzgado, sin perjuicio de la eventual declaración de
inconstitucionalidad por conexión o consecuencia de otros apartados o preceptos de la
misma disposición legal.
3. Jurisprudencia constitucional sobre los límites materiales de las leyes de
presupuestos.
A) El contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado
partiendo de su función como norma que ordena el gasto público, de modo que estas
leyes están reservadas a un contenido que les es propio, contenido que además está
reservado a ellas. Este es el que hemos denominado «contenido esencial», integrado
por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que
directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público
se concreta.
Adicionalmente cabe la posibilidad de que las leyes de presupuestos contengan otras
disposiciones no estrictamente presupuestarias, que hemos denominado «contenido
eventual» o no imprescindible. Esta es una posibilidad limitada, con una justificación
precisa en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es en «la certeza del
Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la
ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que
guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a
la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina» (STC 32/2000,
de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la
Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6
y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de
las leyes de presupuestos (STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).
B) Las controversias respecto del alcance de las leyes de presupuestos se han
suscitado, primordialmente, en relación con los límites de su «contenido eventual».
Desde la STC 76/1992, de 14 de mayo, se estableció que para incluir en ellas, en forma
compatible con los límites constitucionales, materias que no constituyen su núcleo
esencial, mínimo e indisponible, deben cumplirse necesariamente dos condiciones: «la
conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de
la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los presupuestos
generales» [FJ 4 a)]. Ese mismo pronunciamiento recuerda la razón de ser de este
límite: «[e]l cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar
la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de
presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E.,
esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente
definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que
las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)».
La STC 76/1992 vino a matizar expresamente la doctrina existente hasta ese
momento, y la posterior STC 237/1992, de 15 de diciembre dejó constancia del cambio
jurisprudencial: si bien se podrán establecer en las leyes de presupuestos «otras
disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal […] que
guarden directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de
los presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan»,
se exige «una relación funcional directa de las normas del texto articulado con los
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Núm. 142
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inconstitucionalidad mediata o indirecta, esta no es posible. La duda planteada por la
parte no es objeto de la cuestión, que viene determinada por el auto de planteamiento
dictado por el juzgado. Esta posible causa de inconstitucionalidad no fue sometida a
consideración de las partes del proceso a quo y del Ministerio Fiscal en el trámite de
audiencia abierto conforme al art. 35.2 LOTC, lo que determina su consiguiente
exclusión conforme a nuestra reiterada doctrina, al tratarse este de un trámite esencial y
no haber habido oportunidad de pronunciarse sobre ello [STC 44/2019, de 27 de marzo,
FJ 2 a), y sentencias ahí citadas].
Por tanto, la presente cuestión ve ceñidos su objeto y fundamento a los términos en
que ha sido planteada por el juzgado, sin perjuicio de la eventual declaración de
inconstitucionalidad por conexión o consecuencia de otros apartados o preceptos de la
misma disposición legal.
3. Jurisprudencia constitucional sobre los límites materiales de las leyes de
presupuestos.
A) El contenido de las leyes de presupuestos está constitucionalmente determinado
partiendo de su función como norma que ordena el gasto público, de modo que estas
leyes están reservadas a un contenido que les es propio, contenido que además está
reservado a ellas. Este es el que hemos denominado «contenido esencial», integrado
por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, así como por las normas que
directamente desarrollan o aclaran las partidas presupuestarias en que el gasto público
se concreta.
Adicionalmente cabe la posibilidad de que las leyes de presupuestos contengan otras
disposiciones no estrictamente presupuestarias, que hemos denominado «contenido
eventual» o no imprescindible. Esta es una posibilidad limitada, con una justificación
precisa en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), esto es en «la certeza del
Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la
ley de presupuestos generales del Estado, no contenga más disposiciones que las que
guardan correspondencia con su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE), debido a
la incertidumbre que una regulación de este tipo indudablemente origina» (STC 32/2000,
de 3 de febrero, FJ 5). Es la propia función que cumple la ley de presupuestos en la
Constitución, con las consecuentes restricciones al debate parlamentario (apartados 1, 6
y 7 del art. 134 CE), la que fundamenta en último término la limitación del contenido de
las leyes de presupuestos (STC 9/2013, de 28 de enero, FJ 3).
B) Las controversias respecto del alcance de las leyes de presupuestos se han
suscitado, primordialmente, en relación con los límites de su «contenido eventual».
Desde la STC 76/1992, de 14 de mayo, se estableció que para incluir en ellas, en forma
compatible con los límites constitucionales, materias que no constituyen su núcleo
esencial, mínimo e indisponible, deben cumplirse necesariamente dos condiciones: «la
conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de
la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los presupuestos
generales» [FJ 4 a)]. Ese mismo pronunciamiento recuerda la razón de ser de este
límite: «[e]l cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar
la restricción de las competencias del poder legislativo, propia de las leyes de
presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E.,
esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente
definido, como es la ley de presupuestos generales, no contenga más disposiciones que
las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)».
La STC 76/1992 vino a matizar expresamente la doctrina existente hasta ese
momento, y la posterior STC 237/1992, de 15 de diciembre dejó constancia del cambio
jurisprudencial: si bien se podrán establecer en las leyes de presupuestos «otras
disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal […] que
guarden directa relación con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de
los presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan»,
se exige «una relación funcional directa de las normas del texto articulado con los
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