T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-4511)
Pleno. Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de competencia 4088-2019. Planteado por el Gobierno de Cataluña en relación con diversos preceptos del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo. Competencias en materia de relaciones internacionales y protección de menores: nulidad de diversos preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, y de su Reglamento de desarrollo, que atribuyen funciones estrictamente ejecutivas a la administración del Estado. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 22 de marzo de 2021
Sec. TC. Pág. 32955
autoridad central cada una de las diecisiete comunidades autónomas, en el ámbito de su
territorio y en relación a los residentes en el mismo.
Delimitados así los términos generales de esta controversia competencial, del
examen de los preceptos impugnados resulta lo siguiente:
a) La impugnación del art. 5 RAI no se atiene al contenido concreto de los acuerdos
bilaterales contemplados en el precepto. Dicho contenido queda establecido en el
art. 39.2 del Convenio de La Haya de 1993, del que resulta: (i) que no se trata de un
acuerdo administrativo entre autoridades centrales de dos Estados, sino de un acuerdo
bilateral entre Estados; (ii) que su contenido material desborda la mera «facilitación» de
las relaciones entre autoridades centrales para la «tramitación del expediente
administrativo de adopción» en el país de los adoptantes, pues habilita para regular
aspectos competenciales y sustantivos de la adopción internacional, por lo que tiene
carácter normativo y origina o es susceptible de originar nuevas obligaciones frente a
poderes públicos extranjeros. A través de estos acuerdos bilaterales, el art. 39.2 del
Convenio permite que dos Estados deroguen o modifiquen para sí los arts. 14, 15, 16,
18, y 19 a 21. En estos términos, la suscripción de los acuerdos bilaterales contemplados
en los arts. 39.2 del Convenio y 5 RAI implica el establecimiento de una relación
internacional que puede desplazar parcialmente al propio tratado, por lo que su
celebración requiere el mismo ius ad tractatum que el propio convenio que modifica
(STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 7). Se ajusta estrictamente a la competencia estatal
sobre relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE.
b) Los arts. 6, 7, y 8.2, 3 y 4 RAI traen causa del art. 4 LAI, que los inscribe en la
política exterior en esta materia. El ejercicio de las competencias recogidas en los tres
preceptos, referidas a los países de origen de los menores, no sólo tiene alcance
supraterritorial autonómico, sino que carece de toda conexión con intereses circunscritos
al territorio de una comunidad autónoma. Las competencias reflejadas son previas a la
«fase administrativa» de un procedimiento de adopción, se refieren a los países de
origen de los menores. Aquí, el fenómeno objeto de la competencia no presenta
conexión con el territorio autonómico. En todo caso, la decisión de iniciar o no iniciar
expedientes de adopción con un determinado país, o suspenderlos o paralizarlos cuando
concurran los supuestos previstos en los arts. 7 y 8, incide o puede incidir de forma
directa en la política exterior reservada al Estado, por lo que encaja en el art. 149.1.3 CE.
c) En cuanto a los arts. 10 y 11 RAI, la competencia estatal para aprobar los
criterios para el establecimiento del número máximo de expedientes que se tramitarán
anualmente figura en el art. 4.5 LAI, y los criterios se han aprobado por el art. 9 RAI, que
no ha sido objeto de impugnación. La determinación del número máximo de nuevos
expedientes que podrán tramitarse es una decisión de alcance general a adoptar sobre
cada país de origen, que desborda claramente la territorialidad como límite de las
competencias autonómicas. La colaboración con las comunidades autónomas se colma
con la consulta a la comisión delegada.
Dentro del art. 10, los apartados 1, 2, 4 y 5 establecen el procedimiento para la
obtención de información relevante no sólo para la fijación del límite de expedientes por
país de origen, sino para la propia distribución del cupo que compete a la comisión
delegada (art. 11). Como no se cuestiona la necesidad de coordinación y cooperación
entre administraciones competentes, estos apartados no estarían comprendidos en los
fundamentos de la impugnación ofrecidos en la demanda.
El art. 11 se limita a atribuir a la comisión delegada la determinación del cupo, a partir
del criterio reglado que establece el propio precepto. No cabe el fraccionamiento de la
competencia para la distribución del cupo, y además se colma el principio de
cooperación desde el momento en el que dicha distribución se atribuye al órgano de la
conferencia sectorial. A mayor abundamiento, el criterio de distribución, no impugnado,
es de carácter objetivo.
cve: BOE-A-2021-4511
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Lunes 22 de marzo de 2021
Sec. TC. Pág. 32955
autoridad central cada una de las diecisiete comunidades autónomas, en el ámbito de su
territorio y en relación a los residentes en el mismo.
Delimitados así los términos generales de esta controversia competencial, del
examen de los preceptos impugnados resulta lo siguiente:
a) La impugnación del art. 5 RAI no se atiene al contenido concreto de los acuerdos
bilaterales contemplados en el precepto. Dicho contenido queda establecido en el
art. 39.2 del Convenio de La Haya de 1993, del que resulta: (i) que no se trata de un
acuerdo administrativo entre autoridades centrales de dos Estados, sino de un acuerdo
bilateral entre Estados; (ii) que su contenido material desborda la mera «facilitación» de
las relaciones entre autoridades centrales para la «tramitación del expediente
administrativo de adopción» en el país de los adoptantes, pues habilita para regular
aspectos competenciales y sustantivos de la adopción internacional, por lo que tiene
carácter normativo y origina o es susceptible de originar nuevas obligaciones frente a
poderes públicos extranjeros. A través de estos acuerdos bilaterales, el art. 39.2 del
Convenio permite que dos Estados deroguen o modifiquen para sí los arts. 14, 15, 16,
18, y 19 a 21. En estos términos, la suscripción de los acuerdos bilaterales contemplados
en los arts. 39.2 del Convenio y 5 RAI implica el establecimiento de una relación
internacional que puede desplazar parcialmente al propio tratado, por lo que su
celebración requiere el mismo ius ad tractatum que el propio convenio que modifica
(STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 7). Se ajusta estrictamente a la competencia estatal
sobre relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE.
b) Los arts. 6, 7, y 8.2, 3 y 4 RAI traen causa del art. 4 LAI, que los inscribe en la
política exterior en esta materia. El ejercicio de las competencias recogidas en los tres
preceptos, referidas a los países de origen de los menores, no sólo tiene alcance
supraterritorial autonómico, sino que carece de toda conexión con intereses circunscritos
al territorio de una comunidad autónoma. Las competencias reflejadas son previas a la
«fase administrativa» de un procedimiento de adopción, se refieren a los países de
origen de los menores. Aquí, el fenómeno objeto de la competencia no presenta
conexión con el territorio autonómico. En todo caso, la decisión de iniciar o no iniciar
expedientes de adopción con un determinado país, o suspenderlos o paralizarlos cuando
concurran los supuestos previstos en los arts. 7 y 8, incide o puede incidir de forma
directa en la política exterior reservada al Estado, por lo que encaja en el art. 149.1.3 CE.
c) En cuanto a los arts. 10 y 11 RAI, la competencia estatal para aprobar los
criterios para el establecimiento del número máximo de expedientes que se tramitarán
anualmente figura en el art. 4.5 LAI, y los criterios se han aprobado por el art. 9 RAI, que
no ha sido objeto de impugnación. La determinación del número máximo de nuevos
expedientes que podrán tramitarse es una decisión de alcance general a adoptar sobre
cada país de origen, que desborda claramente la territorialidad como límite de las
competencias autonómicas. La colaboración con las comunidades autónomas se colma
con la consulta a la comisión delegada.
Dentro del art. 10, los apartados 1, 2, 4 y 5 establecen el procedimiento para la
obtención de información relevante no sólo para la fijación del límite de expedientes por
país de origen, sino para la propia distribución del cupo que compete a la comisión
delegada (art. 11). Como no se cuestiona la necesidad de coordinación y cooperación
entre administraciones competentes, estos apartados no estarían comprendidos en los
fundamentos de la impugnación ofrecidos en la demanda.
El art. 11 se limita a atribuir a la comisión delegada la determinación del cupo, a partir
del criterio reglado que establece el propio precepto. No cabe el fraccionamiento de la
competencia para la distribución del cupo, y además se colma el principio de
cooperación desde el momento en el que dicha distribución se atribuye al órgano de la
conferencia sectorial. A mayor abundamiento, el criterio de distribución, no impugnado,
es de carácter objetivo.
cve: BOE-A-2021-4511
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