BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 22 de marzo de 2021

Sec. TC. Pág. 32949

resolvió pues la discrepancia competencial que ahora reaparece en el reglamento objeto
de este conflicto.
Se sintetizan seguidamente los argumentos de la demanda en apoyo de su
reivindicación competencial, que inicia con el análisis de los títulos invocados por la
disposición final primera del Real Decreto 165/2019 (art. 149.1, 3 y 8 CE):
(i) La referencia a la legislación civil suscita la posible afectación de la regulación de
la Generalitat sobre instituciones de familia y filiación en su derecho civil propio [art. 129
Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], al estar recogida la adopción, como
institución civil, ya en la compilación de 21 de julio de 1960, y actualmente en el Código
civil de Cataluña, libro segundo, título III, capítulo IV. Su sección tercera aborda la
filiación adoptiva e incluye una regulación específica de la adopción internacional. La
regulación estatal sobre adopción internacional objeto del presente conflicto no podría
proyectarse válidamente sobre la legislación civil catalana.
Sin embargo, como ponen de manifiesto los dictámenes 15/2015 y 3/2019 del
Consejo de Garantías Estatutarias, y el dictamen 883/2018 del Consejo de Estado, en
atención al objeto, la finalidad y el contenido de la regulación impugnada, es
cuestionable que pueda calificarse de civil. No incide en el contenido de las relaciones
paternofiliales, sino que su naturaleza es claramente administrativa, respondiendo al
ámbito competencial de protección del menor.
(ii) La doctrina constitucional sobre la competencia estatal en materia de relaciones
internacionales (STC 175/1995, de 5 de diciembre, FJ 5, que reitera pronunciamientos
anteriores de las SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3, y 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5),
figura recogida en los arts. 193 a 200 EAC. Rechaza la identificación de esta materia con
cualquier tipo de actividad con alcance o proyección exterior, lo que podría producir una
reordenación del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las
comunidades autónomas (entre otras, STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). El
tribunal ha admitido la posibilidad de que las comunidades autónomas lleven a cabo
actividades con proyección exterior, incluso cuando «supongan una conexión o relación
con entidades públicas exteriores al Estado, en tanto tales conexiones o relaciones no
incidan en la reserva estatal prevista en el art. 149.1.3 CE, o perturben el ejercicio de las
actividades que la integran» (STC 165/1994, FJ 8). Esta capacidad autonómica debe
entenderse referida a las actividades que deriven del ejercicio de sus competencias y
que no impliquen el ejercicio del ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y
actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del
Estado y no generen responsabilidad de este frente a terceros Estados u organizaciones
inter o supranacionales. Esa capacidad deben pues ejercerla las comunidades
autónomas de manera que no perturbe o condicione la política exterior del Estado (entre
otras, STC 228/2016, de 22 de diciembre, FJ 5).
De esa jurisprudencia deriva que, en materia de adopción internacional, el Estado
puede celebrar tratados multilaterales o bilaterales que contengan prescripciones de
naturaleza sustantiva sobre el régimen de las adopciones. Tales tratados ocupan una
especial posición en nuestro sistema de fuentes y, por ello, inciden sobre la normativa y
las actuaciones de las comunidades autónomas. Pero el ius contrahendi no habilita al
Estado para desplazar a las comunidades autónomas cuando la materia objeto del
tratado incida en su ámbito competencial, supuesto en el que les corresponde la
ejecución y aplicación del tratado, sin perjuicio de la necesaria cooperación (art. 196.4
EAC). Con base en el elemento exterior propio de la adopción internacional, el Estado no
podría sustituir a las comunidades autónomas en el desarrollo normativo que deriva de
los instrumentos internacionales, ni reservarse las medidas de ejecución de los mismos,
más allá de las que sean propias de la función de coordinación de la acción exterior.
Por vulneración de la competencia que el art. 166 EAC atribuye a la Generalitat de
Cataluña en materia de menores, se impugnan los preceptos que establecen una
regulación completa de las previsiones sobre la intermediación en la adopción
internacional, especialmente sobre la actuación de los organismos acreditados. Se
desconocerían las funciones normativas que corresponden a las comunidades

cve: BOE-A-2021-4511
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Núm. 69