T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2021-4511)
Pleno. Sentencia 36/2021, de 18 de febrero de 2021. Conflicto positivo de competencia 4088-2019. Planteado por el Gobierno de Cataluña en relación con diversos preceptos del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real Decreto 165/2019, de 22 de marzo. Competencias en materia de relaciones internacionales y protección de menores: nulidad de diversos preceptos de la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, y de su Reglamento de desarrollo, que atribuyen funciones estrictamente ejecutivas a la administración del Estado. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 22 de marzo de 2021
Sec. TC. Pág. 32962
consecuentemente con su naturaleza de tales, a partir de principios rectores como los
recogidos en el art. 3 de la Ley, no cuestionados por la comunidad autónoma recurrente
(lealtad, cooperación, eficiencia), sin traspasar la línea de las competencias
autonómicas.
Así, el establecimiento por el Estado de directrices, fines y objetivos de la política
exterior resulta compatible con las competencias asumidas por las comunidades
autónomas en sus respectivos territorios, incluso partiendo de la base de su eventual
proyección exterior».
Esta concepción no es privativa de la actividad exterior, sino que forma parte de una
amplísima doctrina constitucional dedicada a definir tanto los contenidos como los límites
de una competencia estatal consistente en la coordinación. Ha quedado resumida en la
STC 71/2018, de 21 de junio, FJ 3, con cita de la STC 178/2015, de 7 de septiembre,
FJ 9, a tenor de la cual:
«[L]a necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la
competencia ejecutiva (supuesto que se produce, por el contrario, cuando la
coordinación no permite solucionar la cuestión), sino a través de la competencia de
coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la
materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de
competencias de las comunidades autónomas que deben ser coordinadas, y que el
Estado debe respetar al desarrollar su función de coordinación […] la competencia de
coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente
facultades de gestión complementarias, de suerte que, implicando lógicamente su
ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en
ningún caso puede aquel suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas
(STC 194/2004, FJ 8). En definitiva, la competencia en materia de coordinación no
autoriza al Estado "para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las
comunidades autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el
desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación
no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades
sometidas a la misma: antes bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las
competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo
que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera
respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen" [STC 227/1988, de 29 de
noviembre, FJ 20 e)]».
La aplicación de la doctrina constitucional citada permite ya fijar, en términos
sintéticos, el canon general de enjuiciamiento de la presente controversia, que gravita en
la intersección de dos enunciados: (i) en la denominada fase administrativa o prejudicial
de las adopciones internacionales, la competencia autonómica en materia de servicios
sociales y protección de menores presenta una legítima proyección exterior,
prácticamente indisociable en este caso del propio fenómeno sobre el que recae la
competencia; y (ii) esta actividad exterior de las comunidades autónomas queda
enmarcada por las medidas estatales orientadas a evitar o remediar eventuales
perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior, mediante una
actuación no fragmentada, común y coordinadora, dirigida por el Estado en cuanto titular
de la representatividad de nuestro país a nivel internacional: una actuación estatal de
dirección y coordinación cuyo mayor grado de intensidad se justifica en la propia
existencia de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar actuaciones con
proyección internacional.
La decisión de este conflicto pasa pues por delimitar, en cada caso, si la normativa
estatal impugnada por el Gobierno de Cataluña responde cabalmente a la competencia
estatal de dirección y coordinación de la política exterior o, por el contrario, desborda los
límites trazados por la doctrina constitucional, invadiendo el ámbito de la competencia
autonómica en materia de servicios sociales y protección de menores.
cve: BOE-A-2021-4511
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Lunes 22 de marzo de 2021
Sec. TC. Pág. 32962
consecuentemente con su naturaleza de tales, a partir de principios rectores como los
recogidos en el art. 3 de la Ley, no cuestionados por la comunidad autónoma recurrente
(lealtad, cooperación, eficiencia), sin traspasar la línea de las competencias
autonómicas.
Así, el establecimiento por el Estado de directrices, fines y objetivos de la política
exterior resulta compatible con las competencias asumidas por las comunidades
autónomas en sus respectivos territorios, incluso partiendo de la base de su eventual
proyección exterior».
Esta concepción no es privativa de la actividad exterior, sino que forma parte de una
amplísima doctrina constitucional dedicada a definir tanto los contenidos como los límites
de una competencia estatal consistente en la coordinación. Ha quedado resumida en la
STC 71/2018, de 21 de junio, FJ 3, con cita de la STC 178/2015, de 7 de septiembre,
FJ 9, a tenor de la cual:
«[L]a necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la
competencia ejecutiva (supuesto que se produce, por el contrario, cuando la
coordinación no permite solucionar la cuestión), sino a través de la competencia de
coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la
materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de
competencias de las comunidades autónomas que deben ser coordinadas, y que el
Estado debe respetar al desarrollar su función de coordinación […] la competencia de
coordinación no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente
facultades de gestión complementarias, de suerte que, implicando lógicamente su
ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en
ningún caso puede aquel suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas
(STC 194/2004, FJ 8). En definitiva, la competencia en materia de coordinación no
autoriza al Estado "para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las
comunidades autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el
desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación
no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades
sometidas a la misma: antes bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las
competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo
que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera
respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen" [STC 227/1988, de 29 de
noviembre, FJ 20 e)]».
La aplicación de la doctrina constitucional citada permite ya fijar, en términos
sintéticos, el canon general de enjuiciamiento de la presente controversia, que gravita en
la intersección de dos enunciados: (i) en la denominada fase administrativa o prejudicial
de las adopciones internacionales, la competencia autonómica en materia de servicios
sociales y protección de menores presenta una legítima proyección exterior,
prácticamente indisociable en este caso del propio fenómeno sobre el que recae la
competencia; y (ii) esta actividad exterior de las comunidades autónomas queda
enmarcada por las medidas estatales orientadas a evitar o remediar eventuales
perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior, mediante una
actuación no fragmentada, común y coordinadora, dirigida por el Estado en cuanto titular
de la representatividad de nuestro país a nivel internacional: una actuación estatal de
dirección y coordinación cuyo mayor grado de intensidad se justifica en la propia
existencia de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar actuaciones con
proyección internacional.
La decisión de este conflicto pasa pues por delimitar, en cada caso, si la normativa
estatal impugnada por el Gobierno de Cataluña responde cabalmente a la competencia
estatal de dirección y coordinación de la política exterior o, por el contrario, desborda los
límites trazados por la doctrina constitucional, invadiendo el ámbito de la competencia
autonómica en materia de servicios sociales y protección de menores.
cve: BOE-A-2021-4511
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
