BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 22 de marzo de 2021

Sec. TC. Pág. 32960

asistencia social a los adoptantes y protección de menores). El examen de esta
controversia competencial, relativa a la impugnación extensa pero parcial del
Reglamento de adopción internacional, que a su vez solo desarrolla determinados
aspectos de la Ley de adopción internacional –fundamentalmente los que forman parte
de la fase administrativa o prejudicial de la adopción– sitúa su encuadramiento
competencial en un marco más limitado que el recogido en las normas citadas,
calificación que de todos modos, como ha recordado la STC 210/2016, de 15 de
diciembre, FJ 5, no puede vincular a este tribunal. En términos generales, los títulos
competenciales a tener en cuenta coinciden con el encuadramiento propuesto por las
partes de forma prevalente, que sitúan el debate en el quicio de las competencias
atribuidas a la Generalitat de Cataluña por el art. 166.3 EAC y al Estado por el
art. 149.1.3 CE, como se concreta a continuación.
El Gobierno de Cataluña invoca su competencia exclusiva en materia de servicios
sociales, donde se inscribe la protección de menores [art. 166.3 a) EAC], que constituye,
sin lugar a dudas, el ámbito en el que de forma prevalente debe encuadrarse la
regulación relativa a la intervención administrativa en materia de adopción internacional.
Esta realiza una política de asistencia social a los adoptantes y, sobre todo, a «los
menores que no pueden encontrar una familia en sus países de origen», según expone
el preámbulo de la Ley de adopción internacional (apartado II), que añade que la ley
debe ser siempre interpretada «con arreglo al principio del interés superior de los
menores, que prevalecerá sobre cualquier otro interés legítimo que pueda concurrir en
los procesos de adopción internacional».
Como recordó la STC 31/2010, de 28 de junio, al analizar la impugnación del
art. 166.3 EAC, «las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el
art. 149.1 CE, aunque se enuncien como ‘competencias exclusivas’, no cierran el paso a
las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional» (FJ 104). En el
caso que nos ocupa, la propia dimensión internacional de estos procesos adoptivos en
todas sus fases enlaza directamente con la competencia del Estado en materia de
relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE). A partir de la temprana doctrina
constitucional que afirmó que «no puede en forma alguna excluirse que, para llevar a
cabo correctamente las funciones que tenga atribuidas, una comunidad autónoma haya
de realizar determinadas actividades, no ya solo fuera de su territorio, sino incluso fuera
de los límites territoriales de España» (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 3), el tribunal
ha abordado en diversas ocasiones la relación existente entre las actividades de las
comunidades autónomas con proyección exterior y el alcance de la competencia
exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. Ilustra esta idea la
síntesis recogida en la STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4:
«a) Las comunidades autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias,
pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las
reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva
prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de
relaciones internacionales.
b) En la delimitación del alcance de la competencia exclusiva estatal del
art. 149.1.3 CE es preciso tener en cuenta que no cabe identificar la materia relaciones
internacionales con todo tipo de actividad con alcance o proyección exterior, ya que si así
fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de
competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, aunque en todo caso han
de quedar fuera de la actividad con proyección exterior de las comunidades autónomas
las actuaciones comprendidas en el referido título competencial.
c) Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva a favor del Estado del
art. 149.1.3 CE, este tribunal ha identificado como algunos de los elementos esenciales
que conforman su contenido los relativos a la celebración de tratados (ius contrahendi), a
la representación exterior del Estado (ius legationis), así como a la creación de
obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado; en otras
palabras, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3

cve: BOE-A-2021-4511
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Núm. 69