Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103808
En primer lugar, por partir de una premisa contraria a la lógica parlamentaria, al
acumular votos emitidos en distintas fases del procedimiento y en cámaras también
diferentes, obviando que el objeto y el efecto jurídico de una votación y otra son diversos.
Manifestarse en contra del texto sometido a votación en el Congreso de los Diputados
supone no estar conforme con un concreto texto articulado, pero no necesariamente un
rechazo frontal, pues no puede descartarse que se quisieran introducir enmiendas. Por
tanto, de las sumas que realizan los recurrentes no se pueden establecer
correspondencias unívocas ni extraer conclusiones jurídicamente relevantes.
En segundo lugar, porque el procedimiento parlamentario establecido constitucional y
reglamentariamente no prevé sesión conjunta de los integrantes de ambas cámaras, por
lo que no puede inferirse de las dos votaciones plenarias una declaración común en el
sentido indicado por los recurrentes.
b) Sobre los requisitos formales, materiales y temporales en la tramitación de la
proposición de ley recurrida.
En este punto se desgrana la regulación constitucional y legal de la presentación de
proyectos y proposiciones de ley y, en particular, la documentación que debe acompañar
a los diferentes tipos de iniciativas legislativas, así como los eventuales límites materiales
relativos a su contenido, y el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los diputados
y senadores al inicio de su mandato, en el periodo comprendido entre la constitución de
las cámaras y la investidura del presidente del Gobierno. A continuación, la letrada de las
Cortes Generales concluye que la calificación de la iniciativa por la mesa de la Cámara
se realizó correctamente y sin infracción del procedimiento legislativo que afecte al
núcleo de la función representativa reconocida en el art. 23 CE. Ello porque:
(i) Frente a la minuciosa regulación legal de la fase preparatoria de los proyectos de
ley, la iniciativa legislativa de las cámaras cuenta con una escueta regulación. Esta solo
exige que la proposición vaya acompañada de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella, regula la legitimación para
su presentación y los trámites que tienen que seguirse tras su ejercicio. En ningún caso
se exigen dictámenes o informes de carácter preceptivo y no cabe asimilar los requisitos
de los proyectos a las proposiciones de ley. Así lo ha señalado la doctrina constitucional
(por todas, STC 149/2023, de 7 de noviembre), concurriendo razones lógicas que
derivan del principio de separación de poderes y de la autonomía normativa y
organizativa de la Cámara.
(ii) No existe ninguna reserva material in toto de la materia de esta ley a la iniciativa
del Gobierno y ejercer la iniciativa legislativa parlamentaria constituye la máxima
expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático y una
manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante. Se
invoca de nuevo doctrina constitucional, tanto en relación con el ejercicio general de la
iniciativa legislativa por los parlamentarios (con transcripción de una parte de la
STC 53/2021, de 15 de marzo), como en especial de los grupos que apoyan al Gobierno
(invocando la STC 19/2023, de 22 de marzo). Que la iniciativa sea consecuencia de una
negociación política, o que su contenido sea trascendente, relevante o importante no
puede llevar a vetar la presentación de una proposición de ley (STC 153/2016, de 22 de
septiembre). El ejercicio de un tipo u otro de iniciativa legislativa no viene
predeterminado más que por los supuestos de hecho objetivos tasados en el
Reglamento (STC 96/2019, de 15 de julio).
(iii) Tampoco existe limitación alguna desde el punto de vista temporal a la hora de
presentar proposiciones de ley por parte de los diputados y los grupos parlamentarios.
De conformidad con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, un Gobierno en
funciones no puede presentar proyectos de ley, pero nada dispone el Reglamento del
Congreso de los Diputados sobre el ejercicio de las prerrogativas de sus miembros
durante ese período.
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103808
En primer lugar, por partir de una premisa contraria a la lógica parlamentaria, al
acumular votos emitidos en distintas fases del procedimiento y en cámaras también
diferentes, obviando que el objeto y el efecto jurídico de una votación y otra son diversos.
Manifestarse en contra del texto sometido a votación en el Congreso de los Diputados
supone no estar conforme con un concreto texto articulado, pero no necesariamente un
rechazo frontal, pues no puede descartarse que se quisieran introducir enmiendas. Por
tanto, de las sumas que realizan los recurrentes no se pueden establecer
correspondencias unívocas ni extraer conclusiones jurídicamente relevantes.
En segundo lugar, porque el procedimiento parlamentario establecido constitucional y
reglamentariamente no prevé sesión conjunta de los integrantes de ambas cámaras, por
lo que no puede inferirse de las dos votaciones plenarias una declaración común en el
sentido indicado por los recurrentes.
b) Sobre los requisitos formales, materiales y temporales en la tramitación de la
proposición de ley recurrida.
En este punto se desgrana la regulación constitucional y legal de la presentación de
proyectos y proposiciones de ley y, en particular, la documentación que debe acompañar
a los diferentes tipos de iniciativas legislativas, así como los eventuales límites materiales
relativos a su contenido, y el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los diputados
y senadores al inicio de su mandato, en el periodo comprendido entre la constitución de
las cámaras y la investidura del presidente del Gobierno. A continuación, la letrada de las
Cortes Generales concluye que la calificación de la iniciativa por la mesa de la Cámara
se realizó correctamente y sin infracción del procedimiento legislativo que afecte al
núcleo de la función representativa reconocida en el art. 23 CE. Ello porque:
(i) Frente a la minuciosa regulación legal de la fase preparatoria de los proyectos de
ley, la iniciativa legislativa de las cámaras cuenta con una escueta regulación. Esta solo
exige que la proposición vaya acompañada de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella, regula la legitimación para
su presentación y los trámites que tienen que seguirse tras su ejercicio. En ningún caso
se exigen dictámenes o informes de carácter preceptivo y no cabe asimilar los requisitos
de los proyectos a las proposiciones de ley. Así lo ha señalado la doctrina constitucional
(por todas, STC 149/2023, de 7 de noviembre), concurriendo razones lógicas que
derivan del principio de separación de poderes y de la autonomía normativa y
organizativa de la Cámara.
(ii) No existe ninguna reserva material in toto de la materia de esta ley a la iniciativa
del Gobierno y ejercer la iniciativa legislativa parlamentaria constituye la máxima
expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático y una
manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante. Se
invoca de nuevo doctrina constitucional, tanto en relación con el ejercicio general de la
iniciativa legislativa por los parlamentarios (con transcripción de una parte de la
STC 53/2021, de 15 de marzo), como en especial de los grupos que apoyan al Gobierno
(invocando la STC 19/2023, de 22 de marzo). Que la iniciativa sea consecuencia de una
negociación política, o que su contenido sea trascendente, relevante o importante no
puede llevar a vetar la presentación de una proposición de ley (STC 153/2016, de 22 de
septiembre). El ejercicio de un tipo u otro de iniciativa legislativa no viene
predeterminado más que por los supuestos de hecho objetivos tasados en el
Reglamento (STC 96/2019, de 15 de julio).
(iii) Tampoco existe limitación alguna desde el punto de vista temporal a la hora de
presentar proposiciones de ley por parte de los diputados y los grupos parlamentarios.
De conformidad con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, un Gobierno en
funciones no puede presentar proyectos de ley, pero nada dispone el Reglamento del
Congreso de los Diputados sobre el ejercicio de las prerrogativas de sus miembros
durante ese período.
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
