Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-14586)
Pleno. Sentencia 133/2025, de 10 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6174-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 2/2021, de 24 de junio, de medidas para la gestión de la pandemia de covid-19. Alcance de la reserva de ley orgánica: nulidad de los preceptos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública (STC 136/2024); extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de nulidad a otros preceptos de la misma ley autonómica.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94182
A continuación, expone el marco jurídico aplicable, contenido en la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; la
Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; y la Ley 33/2011, de 4 de octubre,
general de salud pública. Asimismo, cita la STC 148/2021, de 14 de julio, relativa al
primer estado de alarma causado por la pandemia del Covid-19, y el dictamen 213/2021
del Consejo de Estado, emitido sobre la impugnación de la Ley del Parlamento de
Galicia 8/2021, de 25 de febrero.
Los motivos de inconstitucionalidad que se articulan contra los preceptos de la
Ley 2/2021 son los siguientes:
b) Los arts. 1 a), 2, 4, 8.1, 11.1 y 19.3 de la Ley regulan un estado de excepción
fuera del marco constitucional, por lo que vulneran los arts. 116 y 55.1 CE.
Los recurrentes argumentan que la Ley 2/2021 establece, a través de los preceptos
citados, sus propias medidas restrictivas de derechos fundamentales. En concreto, la
Ley concibe un instrumento normativo análogo a la Ley Orgánica a la que se remite el
art. 116.1 CE [Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y
sitio (LOAES)]. Dichos preceptos crean una situación de emergencia que se mantiene
mientras el indicador epidemiológico de la comunidad autónoma esté en nivel 1, aunque
no se encuentre en vigor ninguno de los estados excepcionales del art. 116 CE.
En esta línea, se faculta al presidente de la Comunidad Autónoma del País Vasco
(Lehendakari) para suspender o limitar ciertos derechos fundamentales, asumiendo una
potestad de dirección única de forma análoga a como se hizo en el Real
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, con las denominadas «autoridades autonómicas
delegadas» en el segundo estado de alarma de la pandemia. Asimismo, se introduce la
figura de las autoridades delegadas, sin que el legislador autonómico esté habilitado
para hacerlo, pues el art. 116 CE y la LOAES reservan a los poderes estatales la
declaración de los distintos estados de excepcionalidad constitucional y la determinación
de su ámbito de aplicación y efectos.
Por su parte, el art. 19.3, al facultar la suspensión de «la apertura de cualquier
establecimiento o la realización de cualquier actividad que pueda suponer un riesgo de
contagio» mediante orden del titular del departamento competente en materia de salud,
resulta contrario al art. 38 CE. De acuerdo con la doctrina sentada en la STC 148/2021,
FJ 9, esto supone una constricción intensísima del libre mantenimiento de la actividad
empresarial, adoptada fuera de los estados del art. 116 CE.
c) Los arts. 14.3, 15.2, 23.1, 24.3 y 4, 26.1 y 3, 30.1, 32.1, 33.2, 34.1 a) y b) y 36.2
a), b) y c) de la Ley vulneran el contenido esencial (art. 53.1 CE) de los derechos
fundamentales reconocidos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21 CE e infringen, asimismo,
los arts. 24 y 25.1 CE.
En concreto, los arts. 23.1 (aislamientos y cuarentenas personales) y 34.1 b)
(confinamientos individuales y colectivos) vulneran el derecho a la libertad personal del
art. 17 CE. La privación del derecho citado no queda sanada por la ratificación judicial a
que se refiere el art. 24.1 de la Ley, dado que el art. 24.4 prevé una amplísima excepción
a dicha ratificación y el art. 24.3 establece una intolerable presunción favorable a las
limitaciones de derechos fundamentales.
Por su parte, los arts. 26.1, 30.1 a) y b), 32.1 a) y 34.1 a) atentan contra la libertad de
circulación reconocida en el art. 19 CE, al disponer medidas restrictivas de la movilidad
en atención a los distintos niveles de alerta.
Los arts. 26.3, 30.1 c), 32.1 b) y 33.2 lesionan el derecho de reunión protegido por el
juego combinado de los arts. 21.1 y 18 CE, al prohibir las reuniones privadas «en
espacios públicos o privados». En apoyo de esta denuncia citan la STC 148/2021, FJ 5.
Los arts. 14.3 y 15.2 infringen los arts. 15 y 18.1 CE ya que la imposición de medidas
profilácticas, tales como pruebas diagnósticas, vacunación, tests aleatorios y cribados
vulneran el derecho a la integridad física y a la vida privada. Los preceptos indicados,
además, prevén consecuencias de verdadero carácter punitivo –la imposibilidad de llevar
a cabo el correspondiente trabajo o actividad de que se trate, o el establecimiento de
restricciones u obligaciones personalizadas– para quienes no consientan someterse a
cve: BOE-A-2025-14586
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 168
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94182
A continuación, expone el marco jurídico aplicable, contenido en la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; la
Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; y la Ley 33/2011, de 4 de octubre,
general de salud pública. Asimismo, cita la STC 148/2021, de 14 de julio, relativa al
primer estado de alarma causado por la pandemia del Covid-19, y el dictamen 213/2021
del Consejo de Estado, emitido sobre la impugnación de la Ley del Parlamento de
Galicia 8/2021, de 25 de febrero.
Los motivos de inconstitucionalidad que se articulan contra los preceptos de la
Ley 2/2021 son los siguientes:
b) Los arts. 1 a), 2, 4, 8.1, 11.1 y 19.3 de la Ley regulan un estado de excepción
fuera del marco constitucional, por lo que vulneran los arts. 116 y 55.1 CE.
Los recurrentes argumentan que la Ley 2/2021 establece, a través de los preceptos
citados, sus propias medidas restrictivas de derechos fundamentales. En concreto, la
Ley concibe un instrumento normativo análogo a la Ley Orgánica a la que se remite el
art. 116.1 CE [Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y
sitio (LOAES)]. Dichos preceptos crean una situación de emergencia que se mantiene
mientras el indicador epidemiológico de la comunidad autónoma esté en nivel 1, aunque
no se encuentre en vigor ninguno de los estados excepcionales del art. 116 CE.
En esta línea, se faculta al presidente de la Comunidad Autónoma del País Vasco
(Lehendakari) para suspender o limitar ciertos derechos fundamentales, asumiendo una
potestad de dirección única de forma análoga a como se hizo en el Real
Decreto 926/2020, de 25 de octubre, con las denominadas «autoridades autonómicas
delegadas» en el segundo estado de alarma de la pandemia. Asimismo, se introduce la
figura de las autoridades delegadas, sin que el legislador autonómico esté habilitado
para hacerlo, pues el art. 116 CE y la LOAES reservan a los poderes estatales la
declaración de los distintos estados de excepcionalidad constitucional y la determinación
de su ámbito de aplicación y efectos.
Por su parte, el art. 19.3, al facultar la suspensión de «la apertura de cualquier
establecimiento o la realización de cualquier actividad que pueda suponer un riesgo de
contagio» mediante orden del titular del departamento competente en materia de salud,
resulta contrario al art. 38 CE. De acuerdo con la doctrina sentada en la STC 148/2021,
FJ 9, esto supone una constricción intensísima del libre mantenimiento de la actividad
empresarial, adoptada fuera de los estados del art. 116 CE.
c) Los arts. 14.3, 15.2, 23.1, 24.3 y 4, 26.1 y 3, 30.1, 32.1, 33.2, 34.1 a) y b) y 36.2
a), b) y c) de la Ley vulneran el contenido esencial (art. 53.1 CE) de los derechos
fundamentales reconocidos en los arts. 15, 17.1, 18.1, 19 y 21 CE e infringen, asimismo,
los arts. 24 y 25.1 CE.
En concreto, los arts. 23.1 (aislamientos y cuarentenas personales) y 34.1 b)
(confinamientos individuales y colectivos) vulneran el derecho a la libertad personal del
art. 17 CE. La privación del derecho citado no queda sanada por la ratificación judicial a
que se refiere el art. 24.1 de la Ley, dado que el art. 24.4 prevé una amplísima excepción
a dicha ratificación y el art. 24.3 establece una intolerable presunción favorable a las
limitaciones de derechos fundamentales.
Por su parte, los arts. 26.1, 30.1 a) y b), 32.1 a) y 34.1 a) atentan contra la libertad de
circulación reconocida en el art. 19 CE, al disponer medidas restrictivas de la movilidad
en atención a los distintos niveles de alerta.
Los arts. 26.3, 30.1 c), 32.1 b) y 33.2 lesionan el derecho de reunión protegido por el
juego combinado de los arts. 21.1 y 18 CE, al prohibir las reuniones privadas «en
espacios públicos o privados». En apoyo de esta denuncia citan la STC 148/2021, FJ 5.
Los arts. 14.3 y 15.2 infringen los arts. 15 y 18.1 CE ya que la imposición de medidas
profilácticas, tales como pruebas diagnósticas, vacunación, tests aleatorios y cribados
vulneran el derecho a la integridad física y a la vida privada. Los preceptos indicados,
además, prevén consecuencias de verdadero carácter punitivo –la imposibilidad de llevar
a cabo el correspondiente trabajo o actividad de que se trate, o el establecimiento de
restricciones u obligaciones personalizadas– para quienes no consientan someterse a
cve: BOE-A-2025-14586
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Núm. 168
