T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-24495)
Sala Segunda. Sentencia 132/2023, de 23 de octubre de 2023. Recurso de amparo 5030-2021. Promovido por doña María Concepción Gamarra Ruiz-Clavijo en relación con los acuerdos de la mesa del Congreso de los Diputados que rechazaron la toma en consideración por el Pleno de la proposición de ley relativa a la creación de la Autoridad Independiente de Recuperación Económica y la mejora de la gobernanza de los fondos europeos de recuperación. Supuesta vulneración del derecho al ejercicio del cargo representativo: veto gubernamental a una iniciativa legislativa susceptible de provocar un incremento de créditos presupuestarios (SSTC 34/2018 y 44/2018). Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 30 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 159879
continuación, tal respuesta no puede considerarse suficientemente fundada atendiendo a
criterios materiales.
De las razones que aporta el Gobierno estimo que no pueden tomarse en
consideración la relativa a la creación de un nuevo ente, ya que el que se trate de un
ente desea condición nada dice sobre su impacto presupuestario, que es lo aquí
relevante, ni tampoco la referente a la falta de previsión de medios alternativos de
financiación, puesto que lo determinante no es que la entidad a crear disponga de
medios propios de financiación, sino que no tenga impacto en el gasto presupuestado en
ese ejercicio, lo que no es necesariamente lo mismo.
En cuanto a las restantes no creo que puedan tenerse por una justificación suficiente.
La relativa a la equiparación con la AIREF, no puede tenerse por tal. No puede
sostenerse que el Gobierno cifre el impacto directo negativo en 9 700 000 euros y que lo
haga sin aportar aclaración o cálculo que le lleve a adoptar esa cifra. Lo hace
simplemente porque, sin mayor explicación, decide asimilar el organismo propuesto a la
AIREF, sin que en ningún momento razone el fundamento de tal asimilación, cuando lo
cierto es que la AIREF desempeña unas funciones (elaboración de informes, opiniones y
estudios) que solo en parte coinciden con las del organismo cuya creación se propone.
Pero lo relevante, en todo caso, es que el Gobierno no expone las razones por las que
asimila la AIREF con el nuevo organismo. Se limita a suponer, sin explicarlo, que este
nuevo organismo es, en términos de coste, como la AIREF.
La referente a los cambios presupuestarios que habría que abordar confunde dos
cosas que son conceptualmente diferentes. Una es la necesidad de modificar la
estructura del presupuesto, con la creación en ese presupuesto de una nueva sección, y
otra distinta que dicha modificación en la estructura del presupuesto suponga de suyo e
inevitablemente un incremento de gasto. El Gobierno explica lo primero, pero no lo
segundo, esto es, que la necesaria modificación presupuestaria suponga incremento de
gasto. Y eso es lo que debería haber hecho para justificar el veto.
La razón restante se centra en el supuesto incremento de los gastos de personal,
pero tal razonamiento obvia dos elementos que derivan de la proposición de ley
propuesta. El primero es que la misma persigue el traspaso en bloque al nuevo
organismo del centro directivo de Hacienda sobre fondos de la Unión Europea que se
incorporaría en bloque a la nueva autoridad independiente, con todo su personal y
material, con lo cual se sobrentiende que el nuevo organismo no tiene por qué generar
costes de personal (de hecho, el Gobierno guarda silencio sobre este aspecto). Lo que
destaca el Gobierno es que podría tener impacto negativo en el capítulo I de los
presupuestos la cobertura de la reserva del 20 por 100 de plazas a personal laboral
procedente de organismos nacionales o internacionales o personal eventual; pero eso
es, en este momento, una mera posibilidad a disposición del organismo, no una
obligación que deba ser cumplida y que, como tal posibilidad, está condicionada a la
existencia de dotación suficiente en el capítulo I. Es decir, la previsión bien puede
interpretarse al contrario de la que el Gobierno la entiende. Solo es posible reservar esas
plazas cuando exista dotación presupuestaria, o, lo que es lo mismo, no que hay que
crear la dotación para hacer frente a una necesidad de cubrir plazas que, en este
momento, es solamente hipotética.
En suma, la decisión de inadmisión de la iniciativa legislativa adoptada por la mesa
del Congreso no puede considerarse mínimamente motivada, toda vez que, a la vista de
las razones ofrecidas por el Gobierno, la mesa no ha realizado el adecuado control sobre
la suficiencia y razonabilidad del veto ejercido por el Ejecutivo: ha optado por entender
que tales razones eran suficientes y no arbitrarias, cuando, a mi juicio, no eran ni lo uno
ni lo otro, y una somera consideración de las mismas pudiera haberla conducido a otra
interpretación.
Con esa decisión la mesa también ha olvidado la función de garantía de los derechos
de los miembros de la Cámara, en especial de aquellos que integran la minoría
parlamentaria, en cuanto que permite una extensión del veto gubernamental ex
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Núm. 286
Jueves 30 de noviembre de 2023
Sec. TC. Pág. 159879
continuación, tal respuesta no puede considerarse suficientemente fundada atendiendo a
criterios materiales.
De las razones que aporta el Gobierno estimo que no pueden tomarse en
consideración la relativa a la creación de un nuevo ente, ya que el que se trate de un
ente desea condición nada dice sobre su impacto presupuestario, que es lo aquí
relevante, ni tampoco la referente a la falta de previsión de medios alternativos de
financiación, puesto que lo determinante no es que la entidad a crear disponga de
medios propios de financiación, sino que no tenga impacto en el gasto presupuestado en
ese ejercicio, lo que no es necesariamente lo mismo.
En cuanto a las restantes no creo que puedan tenerse por una justificación suficiente.
La relativa a la equiparación con la AIREF, no puede tenerse por tal. No puede
sostenerse que el Gobierno cifre el impacto directo negativo en 9 700 000 euros y que lo
haga sin aportar aclaración o cálculo que le lleve a adoptar esa cifra. Lo hace
simplemente porque, sin mayor explicación, decide asimilar el organismo propuesto a la
AIREF, sin que en ningún momento razone el fundamento de tal asimilación, cuando lo
cierto es que la AIREF desempeña unas funciones (elaboración de informes, opiniones y
estudios) que solo en parte coinciden con las del organismo cuya creación se propone.
Pero lo relevante, en todo caso, es que el Gobierno no expone las razones por las que
asimila la AIREF con el nuevo organismo. Se limita a suponer, sin explicarlo, que este
nuevo organismo es, en términos de coste, como la AIREF.
La referente a los cambios presupuestarios que habría que abordar confunde dos
cosas que son conceptualmente diferentes. Una es la necesidad de modificar la
estructura del presupuesto, con la creación en ese presupuesto de una nueva sección, y
otra distinta que dicha modificación en la estructura del presupuesto suponga de suyo e
inevitablemente un incremento de gasto. El Gobierno explica lo primero, pero no lo
segundo, esto es, que la necesaria modificación presupuestaria suponga incremento de
gasto. Y eso es lo que debería haber hecho para justificar el veto.
La razón restante se centra en el supuesto incremento de los gastos de personal,
pero tal razonamiento obvia dos elementos que derivan de la proposición de ley
propuesta. El primero es que la misma persigue el traspaso en bloque al nuevo
organismo del centro directivo de Hacienda sobre fondos de la Unión Europea que se
incorporaría en bloque a la nueva autoridad independiente, con todo su personal y
material, con lo cual se sobrentiende que el nuevo organismo no tiene por qué generar
costes de personal (de hecho, el Gobierno guarda silencio sobre este aspecto). Lo que
destaca el Gobierno es que podría tener impacto negativo en el capítulo I de los
presupuestos la cobertura de la reserva del 20 por 100 de plazas a personal laboral
procedente de organismos nacionales o internacionales o personal eventual; pero eso
es, en este momento, una mera posibilidad a disposición del organismo, no una
obligación que deba ser cumplida y que, como tal posibilidad, está condicionada a la
existencia de dotación suficiente en el capítulo I. Es decir, la previsión bien puede
interpretarse al contrario de la que el Gobierno la entiende. Solo es posible reservar esas
plazas cuando exista dotación presupuestaria, o, lo que es lo mismo, no que hay que
crear la dotación para hacer frente a una necesidad de cubrir plazas que, en este
momento, es solamente hipotética.
En suma, la decisión de inadmisión de la iniciativa legislativa adoptada por la mesa
del Congreso no puede considerarse mínimamente motivada, toda vez que, a la vista de
las razones ofrecidas por el Gobierno, la mesa no ha realizado el adecuado control sobre
la suficiencia y razonabilidad del veto ejercido por el Ejecutivo: ha optado por entender
que tales razones eran suficientes y no arbitrarias, cuando, a mi juicio, no eran ni lo uno
ni lo otro, y una somera consideración de las mismas pudiera haberla conducido a otra
interpretación.
Con esa decisión la mesa también ha olvidado la función de garantía de los derechos
de los miembros de la Cámara, en especial de aquellos que integran la minoría
parlamentaria, en cuanto que permite una extensión del veto gubernamental ex
cve: BOE-A-2023-24495
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