T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2023-13958)
Pleno. Sentencia 47/2023, de 10 de mayo de 2023. Recurso de amparo 1060-2020. Promovido por doña Denize Lanes da Silva en relación con las resoluciones dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y por un juzgado de la capital, que desestimaron su impugnación de la resolución administrativa sancionadora que acordó su expulsión del territorio nacional. Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora: aplicación irrazonable de la norma sancionadora que, anteponiendo la expulsión a la multa, infringió la garantía material del derecho (STC 42/2022).
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 139
Lunes 12 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 83851
Como la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo indica,
«esos efectos estaban presentes en los pronunciamientos de este Tribunal Supremo
cuando interpretó el mencionado precepto antes de la aprobación de la Directiva. En
dicha jurisprudencia se partía del hecho que la mera estancia irregular, sin la
concurrencia de circunstancias que agravaran dicha conducta, no podía servir para
justificar la expulsión, criterio que se declaró de una forma inconcusa en los
pronunciamientos de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 28 de noviembre
de 2008) que es precisamente la conclusión a que llega la reiterada jurisprudencia del
Tribunal de Justicia».
4. Doctrina constitucional y examen de la vulneración del derecho fundamental a la
legalidad sancionadora.
a)
Planteamiento de la queja.
La demandante denuncia que le ha sido vulnerado su derecho a la legalidad
sancionadora (art. 25.1 CE), al haberle sido impuesta una sanción de expulsión del
territorio español con prohibición de entrada durante tres años por el mero hecho de
encontrarse en nuestro país en situación irregular. Según la recurrente, el motivo por el
que se le impuso dicha sanción en lugar de la multa que era la que resultaba procedente
se debió a una aplicación defectuosa del régimen sancionador en materia de extranjería
derivada de una interpretación errónea de la eficacia de la Directiva de retorno y la
jurisprudencia que la interpreta.
El derecho fundamental a la legalidad sancionadora se reconoce en el art. 25.1 CE,
en cuya virtud «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa,
según la legislación vigente en aquel momento». Este precepto, como afirma la doctrina
constitucional desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, incorpora la regla nullum
crimen, nulla poena sine lege, la extiende al ordenamiento administrativo sancionador y
comprende una doble garantía material, de alcance absoluto, y formal, de carácter
relativo y expresiva de la necesidad de reserva de ley en la tipificación de ilícitos y
sanciones administrativas, sin perjuicio del «carácter, en cierto modo insuprimible, de la
potestad reglamentaria en ciertas materias» (STC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2).
A su vez, la garantía material despliega su eficacia tanto en el plano o ámbito
normativo como en el aplicativo. En el plano normativo, la STC 146/2015, de 25 de junio,
FJ 2, recuerda que «comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en
la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes
sanciones (lex certa), en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas,
precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el
ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones». La garantía de
certeza opera así, en primer término, en el momento de elaboración de la norma y tiene
al órgano encargado de su producción como destinatario principal. En este plano o
ámbito normativo, la vulneración del mandato de taxatividad se verifica por el Tribunal
Constitucional atendiendo a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma.
Pero esta garantía de certeza despliega asimismo su eficacia en el momento de
aplicación de la norma por parte de los órganos sancionadores. En este plano o ámbito
aplicativo, que es donde la recurrente radica su queja, la vulneración se verifica por este
tribunal determinando «si la aplicación de la norma sancionadora ha sido irrazonable,
bien porque […] se haya desbordado el límite del sentido literal posible del precepto, bien
porque, con ocasión del juicio de subsunción, no se hayan respetado los criterios
metodológicos comúnmente reconocidos o los parámetros axiológicos que derivan de
nuestro ordenamiento constitucional» [STC 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 7; con
cve: BOE-A-2023-13958
Verificable en https://www.boe.es
b) Doctrina constitucional aplicable sobre el derecho a la legalidad sancionadora en
su vertiente de garantía material frente a los órganos sancionadores.
Núm. 139
Lunes 12 de junio de 2023
Sec. TC. Pág. 83851
Como la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo indica,
«esos efectos estaban presentes en los pronunciamientos de este Tribunal Supremo
cuando interpretó el mencionado precepto antes de la aprobación de la Directiva. En
dicha jurisprudencia se partía del hecho que la mera estancia irregular, sin la
concurrencia de circunstancias que agravaran dicha conducta, no podía servir para
justificar la expulsión, criterio que se declaró de una forma inconcusa en los
pronunciamientos de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 28 de noviembre
de 2008) que es precisamente la conclusión a que llega la reiterada jurisprudencia del
Tribunal de Justicia».
4. Doctrina constitucional y examen de la vulneración del derecho fundamental a la
legalidad sancionadora.
a)
Planteamiento de la queja.
La demandante denuncia que le ha sido vulnerado su derecho a la legalidad
sancionadora (art. 25.1 CE), al haberle sido impuesta una sanción de expulsión del
territorio español con prohibición de entrada durante tres años por el mero hecho de
encontrarse en nuestro país en situación irregular. Según la recurrente, el motivo por el
que se le impuso dicha sanción en lugar de la multa que era la que resultaba procedente
se debió a una aplicación defectuosa del régimen sancionador en materia de extranjería
derivada de una interpretación errónea de la eficacia de la Directiva de retorno y la
jurisprudencia que la interpreta.
El derecho fundamental a la legalidad sancionadora se reconoce en el art. 25.1 CE,
en cuya virtud «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa,
según la legislación vigente en aquel momento». Este precepto, como afirma la doctrina
constitucional desde la STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2, incorpora la regla nullum
crimen, nulla poena sine lege, la extiende al ordenamiento administrativo sancionador y
comprende una doble garantía material, de alcance absoluto, y formal, de carácter
relativo y expresiva de la necesidad de reserva de ley en la tipificación de ilícitos y
sanciones administrativas, sin perjuicio del «carácter, en cierto modo insuprimible, de la
potestad reglamentaria en ciertas materias» (STC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2).
A su vez, la garantía material despliega su eficacia tanto en el plano o ámbito
normativo como en el aplicativo. En el plano normativo, la STC 146/2015, de 25 de junio,
FJ 2, recuerda que «comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en
la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes
sanciones (lex certa), en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas,
precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el
ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones». La garantía de
certeza opera así, en primer término, en el momento de elaboración de la norma y tiene
al órgano encargado de su producción como destinatario principal. En este plano o
ámbito normativo, la vulneración del mandato de taxatividad se verifica por el Tribunal
Constitucional atendiendo a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma.
Pero esta garantía de certeza despliega asimismo su eficacia en el momento de
aplicación de la norma por parte de los órganos sancionadores. En este plano o ámbito
aplicativo, que es donde la recurrente radica su queja, la vulneración se verifica por este
tribunal determinando «si la aplicación de la norma sancionadora ha sido irrazonable,
bien porque […] se haya desbordado el límite del sentido literal posible del precepto, bien
porque, con ocasión del juicio de subsunción, no se hayan respetado los criterios
metodológicos comúnmente reconocidos o los parámetros axiológicos que derivan de
nuestro ordenamiento constitucional» [STC 219/2016, de 19 de diciembre, FJ 7; con
cve: BOE-A-2023-13958
Verificable en https://www.boe.es
b) Doctrina constitucional aplicable sobre el derecho a la legalidad sancionadora en
su vertiente de garantía material frente a los órganos sancionadores.
