BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Martes 20 de diciembre de 2022

Sec. III. Pág. 178334

documento relativo a la declaración de identificación del titular real, documento exigido
por la Orden JUSI/794/2021 de 22 de julio (en adelante, la “Orden”).
No obstante, tal y como desarrollaremos a continuación, dicha Orden no debe ser
aplicada ya que no respeta el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español al
trasponer una serie de materias (relacionadas con la Ley 10/2010 y el Real
Decreto 304/2014, normativa interna de prevención de blanqueo de capitales) que están
reservadas a una norma con rango de ley. Es evidente que una Orden Ministerial,
dictada por el Ministerio de Justicia, carece de rango de ley y, por tanto, se vulnera el
sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico y el principio de jerarquía normativa
que recoge el artículo 9.3 de la Constitución Española.
Entrando ya en el fondo de la cuestión, los reglamentos y disposiciones
administrativas (como la Orden en cuestión) no pueden vulnerar la Constitución ni las
leyes, ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración
con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,
establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas
o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Las disposiciones
administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna
disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
En este caso concreto, procederemos a confirmar la existencia de una reserva
material de ley en la materia contemplada por la Orden en cuanto afecta al ámbito de
libertad y propiedad de las sociedades mercantiles. En realidad, y al margen de la exacta
previsión constitucional, que existe, lo cierto es que el sometimiento constitucional de la
Administración a la Ley y al Derecho le impone una vinculación positiva al principio de
legalidad. Y la norma habilitante debe ser una ley allí donde existen actuaciones públicas
que poseen eficacia ablatoria, donde en suma “el Parlamento existe no solo para
controlar el Gobierno, sino sobre todo porque sólo él está legitimado para adoptar las
decisiones que afectan a la libertad o al patrimonio de los ciudadanos” (artículo 53.1 de
la Constitución), “la libertad de los ciudadanos –cualquier situación jurídica concreta, no
solo los derechos fundamentales– no puede ser limitada por la Administración si
previamente no ha sido autorizada para ello por una ley”, añadamos, con el contenido
normativo suficiente.
El Tribunal Supremo, por su parte, lo ha indicado con reiteración. La regulación de la
libertad y propiedad requiere norma legal. No cabe alterar el contenido de los derechos y
deberes privados de las personas al margen o sin intervención legal.
Por todos los pronunciamientos cabe recordar la Sentencia del Tribunal Supremo
de 31 de enero de 2001. Como se indica en ella:
“La coherencia y armonía de un sistema jurídico permite diferentes significantes
siempre que no se altere el significado del signo jurídico, y sin que el factor tiempo, que
impulsa el cambio y la evolución de éste, justifique que la transformación se produzca a
través de un método inadecuado, como podría ser la vía reglamentaria ‘praeter aut
contra legem’, pues, de procederse así, se arrumbarían principios en los que el propio
sistema se asienta, cuales son los de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica,
proclamados en el artículo 9 de la Constitución, que requieren que el ejercicio de la
potestad reglamentaria respete la Constitución y las leyes (artículo 97 de la propia
Constitución), de modo que, según el artículo 23.2 de la Ley 50/1997, los Reglamentos
no pueden regular materias reservadas a la Ley ni infringir normas con dicho rango,
debiéndose ajustar siempre a ese principio de jerarquía normativa (artículo 1.2 del
Código Civil), pues, de lo contrario, incurrirían en la nulidad de pleno derecho con que
sanciona esas vulneraciones y extralimitaciones el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, Con estas consideraciones de carácter general pretendemos salir
al paso de la machacona alegación con que las Administraciones demandadas intentan
explicar el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia inmobiliario-registral, cual es

cve: BOE-A-2022-21640
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Núm. 304