T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2022-17973)
Pleno. Sentencia 117/2022, de 29 de septiembre de 2022. Recurso de inconstitucionalidad 5332-2017. Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias. Competencias sobre comercio interior, ordenación de la economía y régimen lingüístico: nulidad parcial de los preceptos legales autonómicos relativos a los horarios comerciales, aplicación de la regla del silencio negativo a las solicitudes de declaración de municipios turísticos y prescripción de infracciones y sanciones; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos que regulan las temporadas habituales de venta en rebajas y el deber de disponibilidad lingüística en la actividad comercial.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Martes 1 de noviembre de 2022
Sec. TC. Pág. 149375
sustitución por otra distinta que, subrepticiamente, pretende derogar esa misma
legislación básica. Aspectos ambos sobre los que existe consolidada doctrina
constitucional plasmada en una amplia jurisprudencia de este tribunal; menciona en tal
sentido las SSTC 140/2011, de 4 de septiembre; 211/2016, de 15 de diciembre,
y 25/2017, de 16 de febrero, así como el ATC 146/2013, de 5 de junio, que mantuvo la
suspensión de algunos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004, de 23
de diciembre, de horarios comerciales, en la redacción dada por el Decreto-ley de la
Generalitat de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre.
Los preceptos autonómicos controvertidos incurrirían, siempre en opinión del
abogado del Estado, en inconstitucionalidad mediata o indirecta, por quebrantamiento de
las bases establecidas por el Estado en ejercicio de la competencia exclusiva que le
confiere el art. 149.1.13 CE. En lo que ahora estrictamente interesa, esas bases se
contendrían en las Leyes 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista,
por lo que a la determinación de los períodos temporales de ventas promocionales se
refiere, y 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, en lo que
específicamente atañe a esta submateria (el carácter básico de ambas normas fue
confirmado por la STC 26/2012, de 1 de marzo, FFJJ 6 y 10).
La ley autonómica restringe la liberalización de horarios contenida en la normativa
básica estatal mediante el subterfugio de un desarrollo normativo que la disposición
estatal no precisa ni prevé precisamente porque su vocación liberalizadora no necesita
complemento normativo alguno. La introducción de esos complementos pone en
entredicho la mencionada función liberalizadora, que se supedita al cumplimiento de las
condiciones introducidas por el legislador autonómico en su sedicente función de
desarrollo normativo.
El legislador estatal, «al operar la extensión material de lo básico», debe respetar los
límites máximos que pueden alcanzar las bases en una determinada materia; respetando
esos límites, puede reconocer un margen variable de desarrollo a las comunidades
autónomas. En este caso, el título competencial estatal para la determinación de las
bases se corresponde con la competencia autonómica «exclusiva en materia de
comercio y ferias» que le atribuye a la Generalitat el artículo 121 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña, cuyo enunciado no merece objeción alguna siempre que se
entienda salvaguardada justamente la competencia del art. 149.1.13 CE (STC 31/2010,
de 28 de junio, FJ 68). Dicho de otro modo, se trata de una competencia autonómica
cuyo ejercicio viene condicionado por las medidas tomadas por el Estado para la
planificación económica y a las que deberá acomodarse la normativa autonómica
(SSTC 75/1989, de 24 de abril; 188/1989, de 16 de noviembre; 77/2004, de 29 de abril,
y 140/2011, de 14 de septiembre). En este caso, la contradicción entre normativa básica
estatal y autonómica de desarrollo se refleja en la discrepancia entre una opción por la
libertad comercial y de autogestión empresarial y otra por la restricción de esa misma
libertad, que no puede prevalecer pues la contradicción debe salvarse dando primacía a
las disposiciones básicas estatales.
b) El análisis de los concretos preceptos legales autonómicos impugnados se
estructura en tres bloques: ventas promocionales, horarios comerciales y régimen
lingüístico.
En lo que hace a las ventas promocionales, el art. 20.6 de la Ley autonómica
condiciona las épocas del año en que pueden llevarse a efecto («el invierno y el
verano»), en tanto que el art. 25 de la Ley de ordenación del comercio minorista lo deja a
la libre elección del comerciante. La regulación estatal se ha encuadrado en la
submateria «defensa de la competencia» y no en la de «protección al consumidor»
(STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 10) por su relevancia para la libertad de empresa y
porque contempla a los productores o distribuidores en su relación horizontal con otros
agentes económicos. Por otro lado, las SSTC 59/2016, de 17 de marzo, FJ 4, y 25/2017,
de 16 de febrero, FJ 9, establecen que «[l]a norma básica no circunscribe la temporada
de rebajas a uno o varios periodos estacionales concretos, como tampoco otorga a este
tipo de figura promocional una duración determinada, permitiendo así que sea el
cve: BOE-A-2022-17973
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Núm. 262
Martes 1 de noviembre de 2022
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sustitución por otra distinta que, subrepticiamente, pretende derogar esa misma
legislación básica. Aspectos ambos sobre los que existe consolidada doctrina
constitucional plasmada en una amplia jurisprudencia de este tribunal; menciona en tal
sentido las SSTC 140/2011, de 4 de septiembre; 211/2016, de 15 de diciembre,
y 25/2017, de 16 de febrero, así como el ATC 146/2013, de 5 de junio, que mantuvo la
suspensión de algunos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004, de 23
de diciembre, de horarios comerciales, en la redacción dada por el Decreto-ley de la
Generalitat de Cataluña 4/2012, de 30 de octubre.
Los preceptos autonómicos controvertidos incurrirían, siempre en opinión del
abogado del Estado, en inconstitucionalidad mediata o indirecta, por quebrantamiento de
las bases establecidas por el Estado en ejercicio de la competencia exclusiva que le
confiere el art. 149.1.13 CE. En lo que ahora estrictamente interesa, esas bases se
contendrían en las Leyes 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista,
por lo que a la determinación de los períodos temporales de ventas promocionales se
refiere, y 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, en lo que
específicamente atañe a esta submateria (el carácter básico de ambas normas fue
confirmado por la STC 26/2012, de 1 de marzo, FFJJ 6 y 10).
La ley autonómica restringe la liberalización de horarios contenida en la normativa
básica estatal mediante el subterfugio de un desarrollo normativo que la disposición
estatal no precisa ni prevé precisamente porque su vocación liberalizadora no necesita
complemento normativo alguno. La introducción de esos complementos pone en
entredicho la mencionada función liberalizadora, que se supedita al cumplimiento de las
condiciones introducidas por el legislador autonómico en su sedicente función de
desarrollo normativo.
El legislador estatal, «al operar la extensión material de lo básico», debe respetar los
límites máximos que pueden alcanzar las bases en una determinada materia; respetando
esos límites, puede reconocer un margen variable de desarrollo a las comunidades
autónomas. En este caso, el título competencial estatal para la determinación de las
bases se corresponde con la competencia autonómica «exclusiva en materia de
comercio y ferias» que le atribuye a la Generalitat el artículo 121 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña, cuyo enunciado no merece objeción alguna siempre que se
entienda salvaguardada justamente la competencia del art. 149.1.13 CE (STC 31/2010,
de 28 de junio, FJ 68). Dicho de otro modo, se trata de una competencia autonómica
cuyo ejercicio viene condicionado por las medidas tomadas por el Estado para la
planificación económica y a las que deberá acomodarse la normativa autonómica
(SSTC 75/1989, de 24 de abril; 188/1989, de 16 de noviembre; 77/2004, de 29 de abril,
y 140/2011, de 14 de septiembre). En este caso, la contradicción entre normativa básica
estatal y autonómica de desarrollo se refleja en la discrepancia entre una opción por la
libertad comercial y de autogestión empresarial y otra por la restricción de esa misma
libertad, que no puede prevalecer pues la contradicción debe salvarse dando primacía a
las disposiciones básicas estatales.
b) El análisis de los concretos preceptos legales autonómicos impugnados se
estructura en tres bloques: ventas promocionales, horarios comerciales y régimen
lingüístico.
En lo que hace a las ventas promocionales, el art. 20.6 de la Ley autonómica
condiciona las épocas del año en que pueden llevarse a efecto («el invierno y el
verano»), en tanto que el art. 25 de la Ley de ordenación del comercio minorista lo deja a
la libre elección del comerciante. La regulación estatal se ha encuadrado en la
submateria «defensa de la competencia» y no en la de «protección al consumidor»
(STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 10) por su relevancia para la libertad de empresa y
porque contempla a los productores o distribuidores en su relación horizontal con otros
agentes económicos. Por otro lado, las SSTC 59/2016, de 17 de marzo, FJ 4, y 25/2017,
de 16 de febrero, FJ 9, establecen que «[l]a norma básica no circunscribe la temporada
de rebajas a uno o varios periodos estacionales concretos, como tampoco otorga a este
tipo de figura promocional una duración determinada, permitiendo así que sea el
cve: BOE-A-2022-17973
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Núm. 262
