Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103803
Si bien la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado renuncie al ius puniendi,
como se prevé expresamente para los indultos particulares en el art. 62 i) CE y se sigue
de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, el Senado considera
que a través de la amnistía no se descriminalizan determinados hechos, sino que se
renuncia a una protección generalizada de los bienes jurídicos tutelados por el Código
penal. Entiende que se desconoce así la obligación de los poderes públicos de
garantizar los intereses jurídicos tutelados por la Constitución, que vincula con el art. 9.1
y 3 CE, sin que se prevea una excepción expresa al principio de seguridad jurídica, como
viene insistiendo, y afectando a la prevención general y especial de la pena.
Añade que las razones de interés general aludidas en la exposición de motivos de la
ley para justificar la medida –establecer las bases para garantizar la convivencia de cara
al futuro– constituyen una mera apreciación política a la que el legislador dota de rango
de ley, cuya suficiencia deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional.
La Ley de amnistía tampoco satisface, según el Senado, las exigencias de claridad y
certeza al delimitar su ámbito objetivo de aplicación material, temporal y subjetivamente
en los arts. 1 y 2. No se limita a la preparación y realización de las consultas de 9 de
noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, sino que contempla de manera mucho más
amplia actos realizados en el contexto del denominado proceso independentista catalán,
en un periodo temporal que tampoco queda definitivamente acotado entre las fechas
del 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, pues también abarca actos
realizados antes de la primera fecha, cuando su ejecución finalizase después, y actos
realizados antes de la segunda fecha, cuya ejecución finalizase posteriormente, lo que
supone una duración indefinida. Se refiere también a un elemento subjetivo, el móvil o
actitud en la realización del delito, que no se corresponde con los tipos penales, y se vale
de cláusulas abiertas de asimilación de conductas –«cualesquiera otros» delitos que
fueran conexos, de idéntica finalidad, con la misma intención– lo que es incompatible con
la precisión exigible a los tipos penales por mandato del art. 25.1 CE. Esta falta de
precisión puede llevar a que queden amnistiados hechos que tengan una relación
aparente o tangencial con el contexto independentista, o con las consultas del año 2014
y 2017, o que, directamente, no tengan nada que ver.
(v) Infracción de los arts. 14 y 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos, así como la libertad ideológica garantizada en el art. 16.1 y 2
CE. La arbitrariedad del móvil exculpatorio.
En este apartado se reitera de inicio que toda amnistía, por definición, conlleva una
diferencia de trato difícil de justificar, y la Ley de amnistía, de manera particular, porque
parte de la base de diferenciar un colectivo frente a otros exclusivamente por razón de su
ideología, lo que constituye una discriminación cometida por el legislador incursa
necesariamente en arbitrariedad y, por ello, incompatible con los arts. 14 y 9.3 CE.
Con cita de diversa doctrina constitucional, se argumenta que la justificación de la
diferencia de trato dada por el legislador debe basarse en la singularidad de una
situación que se derive directamente del propio hecho y que no sea artificial, y fundarse
en una justificación objetiva y razonable que responda a un fin garantizado por la
Constitución, es decir, en una razón de interés general. Los motivos concretos de
discriminación enunciados en el art. 14 CE, como categorías sospechosas, no pueden
ser utilizados como factor de diferenciación, salvo de manera excepcional, en cuyo caso
se aplica un canon de control para enjuiciar su legitimidad más estricto, desplazándose
la carga de la prueba sobre el que impone la diferencia. El principio de proporcionalidad,
por su parte, demanda un examen de la idoneidad de la medida, de su necesidad,
comprobando si existe una alternativa menos gravosa, y de proporcionalidad en sentido
estricto, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que
perjuicios para otros bienes o valores.
Aplicada la doctrina al caso presente, concluye que la Ley de amnistía no satisface
estos parámetros. En primer lugar, su exposición de motivos se refiere a unos hechos
que califica de excepcionales, el proceso independentista catalán, la tensión institucional,
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103803
Si bien la Constitución prevé la posibilidad de que el Estado renuncie al ius puniendi,
como se prevé expresamente para los indultos particulares en el art. 62 i) CE y se sigue
de la retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables, el Senado considera
que a través de la amnistía no se descriminalizan determinados hechos, sino que se
renuncia a una protección generalizada de los bienes jurídicos tutelados por el Código
penal. Entiende que se desconoce así la obligación de los poderes públicos de
garantizar los intereses jurídicos tutelados por la Constitución, que vincula con el art. 9.1
y 3 CE, sin que se prevea una excepción expresa al principio de seguridad jurídica, como
viene insistiendo, y afectando a la prevención general y especial de la pena.
Añade que las razones de interés general aludidas en la exposición de motivos de la
ley para justificar la medida –establecer las bases para garantizar la convivencia de cara
al futuro– constituyen una mera apreciación política a la que el legislador dota de rango
de ley, cuya suficiencia deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional.
La Ley de amnistía tampoco satisface, según el Senado, las exigencias de claridad y
certeza al delimitar su ámbito objetivo de aplicación material, temporal y subjetivamente
en los arts. 1 y 2. No se limita a la preparación y realización de las consultas de 9 de
noviembre de 2014 y 1 de octubre de 2017, sino que contempla de manera mucho más
amplia actos realizados en el contexto del denominado proceso independentista catalán,
en un periodo temporal que tampoco queda definitivamente acotado entre las fechas
del 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023, pues también abarca actos
realizados antes de la primera fecha, cuando su ejecución finalizase después, y actos
realizados antes de la segunda fecha, cuya ejecución finalizase posteriormente, lo que
supone una duración indefinida. Se refiere también a un elemento subjetivo, el móvil o
actitud en la realización del delito, que no se corresponde con los tipos penales, y se vale
de cláusulas abiertas de asimilación de conductas –«cualesquiera otros» delitos que
fueran conexos, de idéntica finalidad, con la misma intención– lo que es incompatible con
la precisión exigible a los tipos penales por mandato del art. 25.1 CE. Esta falta de
precisión puede llevar a que queden amnistiados hechos que tengan una relación
aparente o tangencial con el contexto independentista, o con las consultas del año 2014
y 2017, o que, directamente, no tengan nada que ver.
(v) Infracción de los arts. 14 y 9.3 CE en cuanto a la interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos, así como la libertad ideológica garantizada en el art. 16.1 y 2
CE. La arbitrariedad del móvil exculpatorio.
En este apartado se reitera de inicio que toda amnistía, por definición, conlleva una
diferencia de trato difícil de justificar, y la Ley de amnistía, de manera particular, porque
parte de la base de diferenciar un colectivo frente a otros exclusivamente por razón de su
ideología, lo que constituye una discriminación cometida por el legislador incursa
necesariamente en arbitrariedad y, por ello, incompatible con los arts. 14 y 9.3 CE.
Con cita de diversa doctrina constitucional, se argumenta que la justificación de la
diferencia de trato dada por el legislador debe basarse en la singularidad de una
situación que se derive directamente del propio hecho y que no sea artificial, y fundarse
en una justificación objetiva y razonable que responda a un fin garantizado por la
Constitución, es decir, en una razón de interés general. Los motivos concretos de
discriminación enunciados en el art. 14 CE, como categorías sospechosas, no pueden
ser utilizados como factor de diferenciación, salvo de manera excepcional, en cuyo caso
se aplica un canon de control para enjuiciar su legitimidad más estricto, desplazándose
la carga de la prueba sobre el que impone la diferencia. El principio de proporcionalidad,
por su parte, demanda un examen de la idoneidad de la medida, de su necesidad,
comprobando si existe una alternativa menos gravosa, y de proporcionalidad en sentido
estricto, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que
perjuicios para otros bienes o valores.
Aplicada la doctrina al caso presente, concluye que la Ley de amnistía no satisface
estos parámetros. En primer lugar, su exposición de motivos se refiere a unos hechos
que califica de excepcionales, el proceso independentista catalán, la tensión institucional,
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
