Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103801
tratamiento diferente al indulto individual o particular, siendo este último una prerrogativa
propia del rey o del Tribunal Supremo y la primera una competencia propia,
independiente y exclusiva del Parlamento o condicionada su concesión por el rey a una
previa autorización especial por las Cortes […] [y que] el indulto general, o bien estaba
prohibido, o recibía el mismo tratamiento, en cuanto al órgano (las Cortes) y el
instrumento (una ley especial) para autorizarlo, que la amnistía».
Por lo que atañe a los antecedentes legislativos inmediatos, los circunscribe a la
Ley 46/1977, sin perjuicio de las disposiciones legislativas que la completaron. Frente a
lo manifestado en el preámbulo de la norma impugnada, el Senado considera que el
amplio cuerpo jurisprudencial formado por las sentencias de este tribunal en relación con
esa «legislación de amnistía» y, en particular, la STC 147/1986, no han examinado ni
declarado la constitucionalidad de las amnistías en nuestro sistema constitucional ni, por
ende, fijado los requisitos para que una ley de amnistía sea válida en nuestro
ordenamiento jurídico. A su entender, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional
se han limitado a cuestiones relativas al régimen jurídico de la amnistía de 1977.
Este apartado se cierra reivindicando el papel interpretativo que el Tribunal
Constitucional ha reconocido a los debates parlamentarios para determinar el sentido y
alcance de las disposiciones constitucionales. El repaso del proceso constituyente en lo
que se refiere a la amnistía y al derecho de gracia pone de manifiesto, a juicio del
Senado, «que las Cortes constituyentes decidieron no contemplar en la Constitución la
amnistía […] y prohibir expresamente los indultos generales, ligándolos al legislador, y no
aceptaron hasta dos enmiendas por las que se trataba de añadir, entre las competencias
de las Cortes Generales, el otorgamiento de amnistías». Ese dato debe tenerse presente
en la interpretación que se haga de la Constitución para analizar si cabe en ella la
amnistía.
(ii) La amnistía no está habilitada por la Constitución. Las Cortes Generales
carecen de competencia para acordarla. La amnistía vulnera la reserva de jurisdicción
del Poder Judicial.
Como primer argumento para rechazar que la amnistía esté habilitada por la
Constitución se aduce que la única manifestación de la prerrogativa de gracia habilitada
de manera expresa es la del indulto particular –art. 62 i) CE–. A partir de ahí se emplea
el argumento a minore ad maius para colegir que, dado que hay tres grados en la
prerrogativa de gracia en atención a su alcance: indulto particular, indulto general y
amnistía, y el constituyente solo constitucionalizó el primero, prohibió el segundo y
descartó las enmiendas referidas a la tercera, la amnistía también está prohibida. A ello
se añade lo ya dicho sobre la necesidad de una previsión expresa al constituir una
excepción de la norma penal y a la función jurisdiccional así como sobre la exigencia
adicional de respetar los principios constitucionales resistentes a una reforma.
Un segundo argumento contrario al entendimiento de que la amnistía está habilitada
en la Constitución radica, según el Senado, en que, como potestad independiente y
excepcional, altera el régimen que establecen los arts. 9.1 CE (sujeción de los poderes
públicos y los particulares a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico), 9.3 CE
(seguridad jurídica e irretroactividad de las normas) y 14 CE (principio de igualdad entre
particulares). Asimismo, se reitera, constituye una excepción a la función jurisdiccional y
a la aplicación del Código penal. Conforme al principio general del Derecho de la
aplicación restrictiva de las excepciones, estas han de estar limitadas y expresamente
previstas, lo que no es el caso.
A continuación, se defiende que la Ley de amnistía ha vulnerado los límites
competenciales de las Cortes Generales previstos en el art. 66.2 CE. El Senado parte de
que la amnistía es «un ejemplo de medida o acto singular, pues, en atención a un hecho,
su eficacia se agota en la adopción y ejecución de la medida ante ese supuesto». Por
ello, estima que no se puede reconducir al «ejercicio normal de la potestad legislativa, es
decir, la que tiene por objeto la regulación general y abstracta de situaciones con
vocación de permanencia». En todo caso, le interesa en este punto subrayar que la
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103801
tratamiento diferente al indulto individual o particular, siendo este último una prerrogativa
propia del rey o del Tribunal Supremo y la primera una competencia propia,
independiente y exclusiva del Parlamento o condicionada su concesión por el rey a una
previa autorización especial por las Cortes […] [y que] el indulto general, o bien estaba
prohibido, o recibía el mismo tratamiento, en cuanto al órgano (las Cortes) y el
instrumento (una ley especial) para autorizarlo, que la amnistía».
Por lo que atañe a los antecedentes legislativos inmediatos, los circunscribe a la
Ley 46/1977, sin perjuicio de las disposiciones legislativas que la completaron. Frente a
lo manifestado en el preámbulo de la norma impugnada, el Senado considera que el
amplio cuerpo jurisprudencial formado por las sentencias de este tribunal en relación con
esa «legislación de amnistía» y, en particular, la STC 147/1986, no han examinado ni
declarado la constitucionalidad de las amnistías en nuestro sistema constitucional ni, por
ende, fijado los requisitos para que una ley de amnistía sea válida en nuestro
ordenamiento jurídico. A su entender, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional
se han limitado a cuestiones relativas al régimen jurídico de la amnistía de 1977.
Este apartado se cierra reivindicando el papel interpretativo que el Tribunal
Constitucional ha reconocido a los debates parlamentarios para determinar el sentido y
alcance de las disposiciones constitucionales. El repaso del proceso constituyente en lo
que se refiere a la amnistía y al derecho de gracia pone de manifiesto, a juicio del
Senado, «que las Cortes constituyentes decidieron no contemplar en la Constitución la
amnistía […] y prohibir expresamente los indultos generales, ligándolos al legislador, y no
aceptaron hasta dos enmiendas por las que se trataba de añadir, entre las competencias
de las Cortes Generales, el otorgamiento de amnistías». Ese dato debe tenerse presente
en la interpretación que se haga de la Constitución para analizar si cabe en ella la
amnistía.
(ii) La amnistía no está habilitada por la Constitución. Las Cortes Generales
carecen de competencia para acordarla. La amnistía vulnera la reserva de jurisdicción
del Poder Judicial.
Como primer argumento para rechazar que la amnistía esté habilitada por la
Constitución se aduce que la única manifestación de la prerrogativa de gracia habilitada
de manera expresa es la del indulto particular –art. 62 i) CE–. A partir de ahí se emplea
el argumento a minore ad maius para colegir que, dado que hay tres grados en la
prerrogativa de gracia en atención a su alcance: indulto particular, indulto general y
amnistía, y el constituyente solo constitucionalizó el primero, prohibió el segundo y
descartó las enmiendas referidas a la tercera, la amnistía también está prohibida. A ello
se añade lo ya dicho sobre la necesidad de una previsión expresa al constituir una
excepción de la norma penal y a la función jurisdiccional así como sobre la exigencia
adicional de respetar los principios constitucionales resistentes a una reforma.
Un segundo argumento contrario al entendimiento de que la amnistía está habilitada
en la Constitución radica, según el Senado, en que, como potestad independiente y
excepcional, altera el régimen que establecen los arts. 9.1 CE (sujeción de los poderes
públicos y los particulares a la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico), 9.3 CE
(seguridad jurídica e irretroactividad de las normas) y 14 CE (principio de igualdad entre
particulares). Asimismo, se reitera, constituye una excepción a la función jurisdiccional y
a la aplicación del Código penal. Conforme al principio general del Derecho de la
aplicación restrictiva de las excepciones, estas han de estar limitadas y expresamente
previstas, lo que no es el caso.
A continuación, se defiende que la Ley de amnistía ha vulnerado los límites
competenciales de las Cortes Generales previstos en el art. 66.2 CE. El Senado parte de
que la amnistía es «un ejemplo de medida o acto singular, pues, en atención a un hecho,
su eficacia se agota en la adopción y ejecución de la medida ante ese supuesto». Por
ello, estima que no se puede reconducir al «ejercicio normal de la potestad legislativa, es
decir, la que tiene por objeto la regulación general y abstracta de situaciones con
vocación de permanencia». En todo caso, le interesa en este punto subrayar que la
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
