Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51539
sus viviendas al uso turístico sea necesariamente y en todo caso inocua desde el punto
de la garantía patrimonial del ciudadano, género al que, según hemos recordado antes,
pertenecen tanto la indemnización expropiatoria (art. 33.3 CE) como la resultante de la
responsabilidad patrimonial de la administración (art. 106.2 CE). En este caso, el
legislador de urgencia se ha anticipado a esa posible problemática introduciendo,
mediante la disposición transitoria segunda del Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023, un mecanismo de mitigación temporal de los efectos de
la nueva regulación para quienes se hubiesen incorporado ya al mercado de la vivienda
de uso turístico, de modo que sus títulos habilitantes no queden privados de efectos de
manera inmediata, sino solo transcurrido un dilatado periodo de tiempo –cinco años,
prorrogables a diez si el titular de la vivienda acredita que el régimen transitorio ordinario
«no compensa la pérdida del título habilitante», en dicción de la propia norma–. Esta
previsión reduce considerablemente el impacto patrimonial del cambio regulatorio sobre
los titulares de viviendas habilitadas para el uso turístico conforme a los regímenes
anteriores, máxime teniendo en cuenta que la pervivencia temporal de esos títulos
habilitantes está llamada a producirse en un contexto de no otorgamiento de nuevos
títulos o de otorgamiento de una cantidad limitada de títulos nuevos, lo que garantiza su
explotación durante el periodo de referencia en condiciones de competencia limitada que
permiten presumir una mayor rentabilidad que la que les hubiera deparado la
continuación de la regulación anterior.
5. Sobre la alegada invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE).
Síntesis de la controversia.
Los recurrentes reprochan al art. 1, al apartado primero de la disposición transitoria
segunda y a la disposición final primera del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de
Cataluña 3/2023 la vulneración mediata de la competencia exclusiva del Estado sobre
las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica
(art. 149.1.13 CE). Argumentan que, al exigir licencia previa para el ejercicio de la
actividad de arrendamiento de viviendas de uso turístico, tales preceptos desconocen las
exigencias establecidas con carácter básico en el art. 17.1 de la Ley de garantía de la
unidad de mercado, de 9 de diciembre. En concreto, aducen que ha de entenderse, a la
luz de la exposición de motivos del Decreto-ley 3/2023, que la finalidad que lo justifica es
la garantía de acceso a una vivienda digna, razón que no está incluida entre las
contempladas, con carácter de numerus clausus, en dicho precepto estatal como posible
justificación de la exigencia de autorización para el acceso a las actividades económicas
y a su ejercicio.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña se han
opuesto a la impugnación aduciendo, en primer lugar, que la licencia controvertida no es
una licencia de mera actividad económica, sino que tiene naturaleza urbanística, lo que
debería llevar, según el Ejecutivo autonómico, a entender que no es aplicable como
norma de contraste la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado o, cuando
menos, según argumenta el Parlamento catalán, a interpretar dicha ley de manera
compatible con las exigencias específicas de la ordenación urbanística. En segundo
lugar sostienen que, en todo caso, la regulación de la licencia previa prevista en el
Decreto-ley 3/2023 sería conforme con el art. 17.1 de la Ley de garantía de la unidad de
mercado, porque (i) respondería a razones imperiosas de interés general previstas al
efecto en la legislación estatal, a saber, la protección frente a daños en el entorno urbano
(art. 17.1 de la mencionada Ley de garantía de la unidad de mercado) y, según añade el
Parlamento de Cataluña, también la protección de un entorno urbano equilibrado, de los
destinatarios del servicio y de los objetivos de la política social en lo que se refiere al
acceso a la vivienda (art. 5, que se remite al art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre); (ii) porque la medida sería necesaria para satisfacer dichas finalidades; y
(iii) porque sería también proporcionada a las mismas, porque estas no podrían verse
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Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51539
sus viviendas al uso turístico sea necesariamente y en todo caso inocua desde el punto
de la garantía patrimonial del ciudadano, género al que, según hemos recordado antes,
pertenecen tanto la indemnización expropiatoria (art. 33.3 CE) como la resultante de la
responsabilidad patrimonial de la administración (art. 106.2 CE). En este caso, el
legislador de urgencia se ha anticipado a esa posible problemática introduciendo,
mediante la disposición transitoria segunda del Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023, un mecanismo de mitigación temporal de los efectos de
la nueva regulación para quienes se hubiesen incorporado ya al mercado de la vivienda
de uso turístico, de modo que sus títulos habilitantes no queden privados de efectos de
manera inmediata, sino solo transcurrido un dilatado periodo de tiempo –cinco años,
prorrogables a diez si el titular de la vivienda acredita que el régimen transitorio ordinario
«no compensa la pérdida del título habilitante», en dicción de la propia norma–. Esta
previsión reduce considerablemente el impacto patrimonial del cambio regulatorio sobre
los titulares de viviendas habilitadas para el uso turístico conforme a los regímenes
anteriores, máxime teniendo en cuenta que la pervivencia temporal de esos títulos
habilitantes está llamada a producirse en un contexto de no otorgamiento de nuevos
títulos o de otorgamiento de una cantidad limitada de títulos nuevos, lo que garantiza su
explotación durante el periodo de referencia en condiciones de competencia limitada que
permiten presumir una mayor rentabilidad que la que les hubiera deparado la
continuación de la regulación anterior.
5. Sobre la alegada invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE).
Síntesis de la controversia.
Los recurrentes reprochan al art. 1, al apartado primero de la disposición transitoria
segunda y a la disposición final primera del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de
Cataluña 3/2023 la vulneración mediata de la competencia exclusiva del Estado sobre
las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica
(art. 149.1.13 CE). Argumentan que, al exigir licencia previa para el ejercicio de la
actividad de arrendamiento de viviendas de uso turístico, tales preceptos desconocen las
exigencias establecidas con carácter básico en el art. 17.1 de la Ley de garantía de la
unidad de mercado, de 9 de diciembre. En concreto, aducen que ha de entenderse, a la
luz de la exposición de motivos del Decreto-ley 3/2023, que la finalidad que lo justifica es
la garantía de acceso a una vivienda digna, razón que no está incluida entre las
contempladas, con carácter de numerus clausus, en dicho precepto estatal como posible
justificación de la exigencia de autorización para el acceso a las actividades económicas
y a su ejercicio.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña se han
opuesto a la impugnación aduciendo, en primer lugar, que la licencia controvertida no es
una licencia de mera actividad económica, sino que tiene naturaleza urbanística, lo que
debería llevar, según el Ejecutivo autonómico, a entender que no es aplicable como
norma de contraste la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado o, cuando
menos, según argumenta el Parlamento catalán, a interpretar dicha ley de manera
compatible con las exigencias específicas de la ordenación urbanística. En segundo
lugar sostienen que, en todo caso, la regulación de la licencia previa prevista en el
Decreto-ley 3/2023 sería conforme con el art. 17.1 de la Ley de garantía de la unidad de
mercado, porque (i) respondería a razones imperiosas de interés general previstas al
efecto en la legislación estatal, a saber, la protección frente a daños en el entorno urbano
(art. 17.1 de la mencionada Ley de garantía de la unidad de mercado) y, según añade el
Parlamento de Cataluña, también la protección de un entorno urbano equilibrado, de los
destinatarios del servicio y de los objetivos de la política social en lo que se refiere al
acceso a la vivienda (art. 5, que se remite al art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre); (ii) porque la medida sería necesaria para satisfacer dichas finalidades; y
(iii) porque sería también proporcionada a las mismas, porque estas no podrían verse
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